/NÁVRH/

Legislatívny zámer zákona o finančnej kontrole vo verejnej  správe

 A. Odôvodnenie potreby a ciele navrhovanej právnej úpravy

     Napriek tomu, že kontrola hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami tvorí dôležitú časť kontroly v štátnej správe, v našom právnom poriadku nie je zavedená jednotná koncepcia finančnej kontroly. Ministerstvo financií Slovenskej republiky ako ústredný orgán štátnej správy pre finančnú kontrolu plnilo doposiaľ v tejto oblasti prevažne funkciu výkonného orgánu. Pri výkone kontroly hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu sa kontrolóri riadia základnými pravidlami kontrolnej činnosti podľa zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996 Z.z. o kontrole v štátnej správe, ktoré vzhľadom na osobitosti  finančnej kontroly nie sú postačujúce.
     V súlade s verejným záujmom na zvýšenie účinnosti, efektívnosti a hospodárnosti verejnej správy a s ohľadom na prebiehajúci proces prípravy Slovenskej republiky na vstup do Európskej únie, je potrebné vytvoriť legislatívne podmienky pre vybudovanie systému finančnej kontroly v takom rozsahu, aby bola zabezpečená dostatočná a účinná kontrola hospodárenia nielen s prostriedkami štátneho rozpočtu, ale v súlade so záujmami verejnosti, aj s ostatnými verejnými financiami, majetkom štátu a s prostriedkami Európskych spoločenstiev,  najmä zo strany subjektov, ktoré s nimi hospodária. 

      Náš súčasný kontrolný systém je zameraný predovšetkým na výkon následnej kontroly, čo najmä pri kontrole hospodárenia s finančnými prostriedkami aj podľa názoru Európskej komisie je málo  účinné a následná náprava nedostatkov a náhrada vzniknutých strát z nesprávneho postupu pri nakladaní s finančnými prostriedkami je obtiažna.
Súčasná kontrola hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu v rámci plnenia úloh vnútornej kontroly podľa zákona o kontrole v štátnej správe je z pohľadu Európskej komisie nepostačujúca, najmä v súvislosti s prevzatím   zodpovednosti za  ochranu  prostriedkov zahraničnej pomoci poskytovaných Slovenskej republike Európskymi spoločenstvami pred protiprávnym konaním.    
     Príprava zákona o finančnej kontrole vo verejnej správe je teda potrebná i v súvislosti s prípravou vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie, čo  vyžaduje v predvstupovom období čo najviac priblížiť našu právnu úpravu systému finančnej kontroly vo verejnej správe medzinárodne prijatým princípom, štandardom a postupom v oblasti kontroly a auditu pri  správe vlastných prostriedkov ako aj prostriedkov poskytovaných zo zahraničia. 
     Zodpovednosť vlády Slovenskej repubpliky za záväzky prijaté na plnenie priorít z dokumentu Partnerstvo pre vstup a za celkovú realizáciu kritérií na vstup do Európskej únie je definovaná v Národnom programe pre prijatie acquis  communautaire (NPAA).  Medzi strednodobé priority tohto dokumentu pre kapitolu Finančná kontrola, ktorej gestorom je Ministerstvo financií Slovenskej republiky, patrí najmä:
-	riešenie problematiky finančnej kontroly vo väzbe na predvstupové a štrukturálne fondy,
-	prebudovanie systému finančnej kontroly s cieľom zabezpečenia nielen  následnej kontroly (ex-post) ale i kontroly predbežnej (ex ante) zo strany subjektov, ktoré hospodária s verejnými prostriedkami 
-	vytvorenie systému finančnej kontroly v súlade s platnou legislatívou Európskej únie.
Ešte konkrétnejšie sú úlohy v oblasti riadenia a kontroly finančných prostriedkov z Európskych spoločenstiev definované v materiáli Partnerstvo pre vstup 1999, kde medzi krátkodobými prioritami pre Slovensko sa doslovne uvádza: „- Dokončiť prijatie legislatívneho rámca pre internú a externú finančnú kontrolu; zriadiť centrálnu vládnu organizáciu na harmonizáciu funkcií interného auditu a kontroly;  vytvoriť interné audítorsko-kontrolné útvary vo výdavkových strediskách; zabezpečiť „funkčnú nezávislosť“ vnútroštátnych interných kontrolórov/audítorov na centrálnej aj na decentralizovanej úrovni a finančnú kontrolu „ex ante“.“
V Pravidelnej správe Európskej komisie o pripravenosti Slovenskej republiky na vstup  za rok 2000 z 8.11.2000  sa v kapitole č. 28 - Finančná kontrola konštatuje, že  „...od správy z roku 1999  Slovensko  dosiahlo iba malý pokrok v oblasti systému verejnej vnútornej finančnej kontroly, v ktorej pretrváva potreba značného zlepšenia“. 
     Ministerstvo financií Slovenskej republiky na základe Plánu práce vlády Slovenskej republiky na rok 2000 vypracovalo materiál „Koncepcia vnútornej finančnej kontroly vo verejnej správe“, ktorý bol prerokovaný a schválený vládou Slovenskej republiky dňa 25.10.2000 uznesením č. 852  s tým, že bude tvoriť súčasť „Koncepcie kontroly vo verejnej správe a zvýšenie účinnosti verejnej kontroly“, ktorú podľa uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 230/2000  pripravuje Úrad vlády Slovenskej republiky. V bode B.10. tohto uznesenia vláda ministerke financií uložila vypracovať legislatívny zámer návrhu zákona (do 31.12.2000) a vládny návrh zákona o finančnej kontrole (do 30.6.2001).
     Na zasadnutí 7. Asociačného výboru pre Slovensko dňa 15.12.2000 zástupcovia Európskej komisie  ocenili   vypracovanie  a  schválenie  Koncepcie  vnútornej  finančnej kontroly vo verejnej správe vládou Slovenskej republiky ako základu pre vybudovanie systému verejnej vnútornej finančnej kontroly. Napriek tomu je v tejto oblasti nutné preukázať  v priebehu prvého polroka 2001 ďalší pokrok vytvorením právneho rámca pre finančnú kontrolu. Vypracovanie a schválenie zákona o finančnej kontrole vo vláde SR je nevyhnutnou podmienkou pre otvorenie  negociačnej kapitoly  č. 28 - Finančná  kontrola.  

     Cieľom  navrhovanej právnej úpravy je ustanoviť systém vykonávania  finančnej kontroly  vo verejnej správe Slovenskej republiky so vzťahom k implementácii európskej legislatívy a k odporúčaniam Európskej komisie, stanoviť základné ciele a všeobecné zásady vnútorného riadenia finančnej  kontroly  vo verejnej správe a postavenie kontrolných orgánov pri kontrole hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu, majetkom štátu a s ostatnými verejnými prostriedkami vrátane prostriedkov  poskytovaných Slovenskej republike v rámci zahraničnej pomoci.
     V záujme ďalšieho skvalitnenia výkonu  kontroly hospodárenia vo verejnej správe  je potrebné v súlade s požiadavkami Európskej komisie okrem  súčasného  výkonu následnej kontroly (ex post)  uložiť všetkým orgánom verejnej správy a subjektom hospodáriacim s verejnými prostriedkami povinnosť zavedenia preukázateľne fungujúceho výkonu predbežnej finančnej kontroly (ex ante), so zameraním na obdobie ešte v priebehu prípravy podkladov  pred konečným rozhodnutím o realizácii výdavku; zaviesť vnútorný audit ako nezávislú a objektívnu činnosť zameranú najmä na operatívne a nezávislé hodnotenie primeranosti a účinnosti systémov vnútornej kontroly a kvality plnenia  povinností určených vedením orgánu verejnej správy. Ďalej upraviť koordináciu finančnej kontroly a jednotné metodické usmerňovanie finančnej kontroly a vnútorného auditu z jedného centra, ktoré bude zodpovedať za harmonizáciu kontrolno-audítorských postupov vnútorných kontrolných útvarov v celej verejnej správe a vytvorenie legislatívnych predpokladov pre vydávanie metodických usmernení, typových kontrolných postupov a vykonávanie školiacej činnosti pre zamestnancov vykonávajúcich finančnú kontrolu.

B.	Zhodnotenie platnej právnej úpravy

B. 1. Súčasný právny stav v legislatíve Slovenskej republiky

      Ustanovenie § 4 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov  pojem finančná kontrola uvádza v súvislosti s kompetenciami Ministerstva financií Slovenskej republiky pri zabezpečovaní tvorby a uskutočňovaní finančnej, colnej a cenovej politiky vrátane tvorby a realizácie štátneho rozpočtu, správy štátnych finančných aktív a pasív Slovenskej republiky, kapitálového trhu, politiky daní a poplatkov a finančno-ekonomických nástrojov v oblasti podnikania a finančnej kontroly. 
     V zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách, v znení zákona č. 441/2000 Z.z., ktorý bol schválený 1.12.2000, je pre účely tohto zákona v  § 44 upravený pojem finančná kontrola najmä v súvislosti s rozšírením kontrolnej pôsobnosti aj na prostriedky Európskych spoločenstiev a iné prostriedky zo zahraničia.
     V ďalších právnych  predpisoch upravujúcich kontrolnú činnosť sa  používa  označenie kontrola hospodárenia. 
     Oblasť kontroly hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu upravujú  tieto právne predpisy:
-	zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov;
-	zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 254/1993 Z.z. o územných finančných orgánoch v znení neskorších predpisov;
-	zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z.z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení zákona č. 458/2000 Z.z.;
-	zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996 Z.z. o kontrole v štátnej správe.

      Pri kontrole hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu podľa zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov má Ministerstvo financií Slovenskej republiky osobitné postavenie, ktoré vyplýva z jeho kompetencií ako ústredného orgánu štátnej správy  aj  pre finančnú kontrolu, čo možno odvodiť z ustanovení odsekov 1 a 2 § 4 zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. Ministerstvo financií Slovenskej republiky vykonáva kontrolu hospodárenia v rozpočtových kapitolách a v štátnych fondoch. V prípade potreby môže ministerstvo vykonať aj kontrolu hospodárenia rozpočtových a príspevkových organizácií a kontrolu hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu a s prostriedkami štátnych fondov poskytnutých obciam, právnickým osobám a fyzickým osobám, ktorú inak vykonávajú  správy finančnej kontroly. Týmto vymedzením pôsobnosti v oblasti finančnej kontroly nie sú dotknuté ustanovenia osobitných predpisov o kontrole hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu (napr. zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z.z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení zákona č. 458/2000 Z.z., zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996 Z.z. o kontrole v štátnej správe).
     V zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách  v znení zákona č. 441/2000 Z.z. sú zapracované niektoré nové prvky na úseku riadenia a kontroly, napríklad programové rozpočtovanie, definícia finančnej kontroly a poverenie Ministerstva financií Slovenskej republiky metodicky riadiť a koordinovať finančnú kontrolu u správcov rozpočtových kapitol. Zákon rieši  spôsob nakladania s prostriedkami Európskych spoločenstiev  a inými prostriedkami zo zahraničia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, kontrolu ich použitia a tiež sankcie v prípade ich neoprávneného použitia, čím sa zabezpečí ochrana finančných záujmov Európskych spoločenstiev. Ustanovením niektorých  prvkov systému finančnej kontroly boli vymedzené pojmy, ktoré doposiaľ v právnom poriadku Slovenskej republiky chýbali.

     Právomoc a pôsobnosť územných finančných orgánov upravuje zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 254/1993 Z.z. o územných finančných orgánoch v znení neskorších predpisov. Sústavu územných finančných orgánov podľa tohto zákona tvoria Ústredné daňové riaditeľstvo Slovenskej republiky, daňové úrady a správy finančnej kontroly. Tieto orgány okrem výkonných právomocí majú aj kontrolnú pôsobnosť.
     Daňové úrady vykonávajú daňovú kontrolu spravovaných daní a kontrolu dotácií poskytnutých zo štátneho rozpočtu a zo štátnych účelových fondov Slovenskej republiky.    Vykonávajú štátny dozor a kontrolu podľa osobitného predpisu (zákon č. 194/1990 Zb. o lotériách a iných podobných hrách v znení neskorších predpisov).
     Správy finančnej kontroly vykonávajú najmä kontrolu hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu v rozpočtových  a príspevkových organizáciách a vykonávajú kontrolu dotácií poskytovaných zo štátneho rozpočtu obciam, občianskym a iným združeniam. Podľa poverenia Ministerstvom financií Slovenskej republiky vykonávajú aj ďalšie kontroly (napr. cenovú kontrolu).
      Nový zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 440/2000 Z.z. o správach finančnej kontroly s účinnosťou od 1.3.2001 rozširuje ich pôsobnosť o kontrolu prostriedkov Európskych spoločenstiev a iných prostriedkov zo zahraničia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, o kontrolu správy majetku štátu a o kontrolu dotácií. Zavádza spoluprácu s Európskou komisiou a Účtovným dvorom Európskych spoločenstiev pri plnení záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv a  oprávnenie ukladať sankcie za porušenie finančnej disciplíny.

     Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky je v súlade s princípmi Limskej deklarácie nezávislý štátny orgán, ktorého existencia a nezávislosť je daná Ústavou Slovenskej republiky a jeho činnosť je upravená zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z.z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení zákona č. 458/2000 Z.z..  Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky  kontroluje hospodárenie s prostriedkami štátneho rozpočtu republiky, hospodárenie a nakladanie so štátnym majetkom, nakladanie s majetkovými právami a pohľadávkami štátu, spôsob vyrubovania a vymáhania daní, odvodov, poplatkov a pokút, ktoré sú príjmom štátneho rozpočtu republiky, výkon a uplatňovanie práv a dodržiavanie povinností vyplývajúcich z finančno-ekonomických vzťahov, ktorých účastníkom je štát. S účinnosťou od 1.1.2001 bola rozšírená jeho kontrolná pôsobnosť aj na prostriedky Európskych spoločenstiev a iné prostriedky zo zahraničia poskytnuté na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv.

     Podľa zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996 Z.z. o kontrole v štátnej správe Úrad vlády Slovenskej republiky kontroluje plnenie úloh štátnej správy, hospodárenie s prostriedkami určenými na plnenie úloh štátnej správy a vybavovanie petícií a sťažností. Kontrolná pôsobnosť Úradu vlády Slovenskej republiky sa vzťahuje na ministerstvá a ostatné orgány štátnej správy, im podriadené orgány, ako aj iné štátne orgány, ak osobitné predpisy neustanovujú inak, ďalej sa vzťahuje na právnické osoby založené alebo zriadené orgánmi štátnej správy a ďalšími štátnymi orgánmi a právnické osoby nimi zriadené a na obce pri plnení úloh štátnej správy.
     Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996 Z.z. ukladá  povinnosť  orgánom štátnej správy vytvoriť v rámci svojej pôsobnosti funkčný systém vnútornej kontroly zameraný najmä na kontrolu plnenia úloh štátnej správy, hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu a vybavovania petícií a sťažností. Vnútornú kontrolu v orgánoch štátnej správy vykonávajú útvary kontroly podriadené priamo vedúcemu orgánu a ostatné odborné útvary podľa príslušnosti.

     Rozpočtové hospodárenie obcí je upravené zákonom  Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov.  Pre  hospodárenie s rozpočtom obce platia primerane ustanovenia rozpočtových pravidiel, zákon však nerieši komplexne kontrolu ich dodržiavania.
     Podľa zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov má kontrolnú pôsobnosť v obci vyhradenú obecné zastupiteľstvo, ktoré kontroluje obecné podniky a rozpočtové a príspevkové organizácie zapojené na rozpočet obce. Svoju kontrolnú pôsobnosť realizuje prostredníctvom obecnej rady, ktorá je iniciatívnym, výkonným a kontrolným orgánom obecného zastupiteľstva. Zastupiteľstvu je zverená kontrola hospodárenia s majetkom obce a s majetkom štátu dočasne prenechaným do hospodárenia obce, ako aj kontrola čerpania rozpočtu obce. Ročnú účtovnú uzávierku obce overuje audítor. Obecná rada zároveň plní aj funkciu poradného orgánu starostu obce.
     Pre obec vyplýva povinnosť poskytovať Ministerstvu financií Slovenskej republiky informácie a vybrané údaje o hospodárení na účely zostavenia návrhu štátneho rozpočtu a štátneho záverečného účtu.
     Z pohľadu kontroly miestnej samosprávy je rozhodujúci hlavný kontrolór, ktorý vykonáva kontrolu plnenia  úloh obce vyplývajúcich z jej pôsobnosti a to najmä kontrolu pokladničných operácií a účtovníctva obce, ako aj nakladanie s majetkom obce.

B.2.	 Nadväznosť legislatívneho zámeru na legislatívu Európskej únie

     Základný legislatívny rámec v rámci práva Európskej únie v oblasti finančnej kontroly  a ochrany  pred  podvodmi  a iným  protiprávnym   konaním    predstavujú články č. 10 a 280 Zmluvy o Európskom spoločenstve – Amsterdamské znenie. Článok 10 ustanovuje, že členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich z tejto zmluvy alebo z opatrení prijatých orgánmi Spoločenstva.
     Článok 280 ustanovuje povinnosť členských štátov zamedziť podvodom a inému protiprávnemu konaniu poškodzujúcemu finančné záujmy Spoločenstva pomocou opatrení podľa tohto článku, ktoré majú zabezpečiť v členských štátoch účinnú ochranu.  Členské štáty prijmú rovnaké opatrenia na zamedzenie podvodov poškodzujúcich finančné záujmy Spoločenstva, aké prijímajú na zamedzenie podvodom poškodzujúcim ich vlastné finančné záujmy.
     Okrem týchto základných ustanovení Amsterdamskej zmluvy upravujú oblasť finančnej kontroly opatrenia prijaté orgánmi Spoločenstva.  K nim patria najmä:

Smernica  Rady (EC) č. 1663/1995 – ustanovujúca podrobné podmienky pre aplikáciu Nariadenia Rady EHS č. 729/1970 týkajúceho sa postupu vyrovnávania účtov záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu.
     Prílohu tejto smernice tvoria pokyny pre stanovenie kritérií akreditácie platobnej agentúry ako  inštitúcie zabezpečujúcej výplaty čiastok, v ktorých sa ustanovuje, že kritériá pre akreditáciu sú také, aby agentúra poskytovala dostatočné záruky, pokiaľ ide o správne fungovanie jej administratívnej organizácie a systému vnútorných kontrol a riadenia. 

     Nariadenie Rady ES č. 1258/1999 – o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky v článku 4 ustanovuje, že výplatnými orgánmi budú agentúry a organizácie členských štátov, ktoré z hľadiska úhrad vykonávaných v rámci svojich sfér zodpovednosti poskytujú dostatočnú záruku kontroly uznateľnosti nárokov a ich súladu s pravidlami Spoločenstva pred schválením úhrady, riadneho a úplného  zúčtovania vykonaných úhrad ako aj predkladania potrebných dokladov v čase a spôsobom zodpovedajúcim pravidlám  Spoločenstva. Každý členský štát, okrem iného oznámi Komisii administratívne a účtovné podmienky, ako aj podmienky vnútornej kontroly, za ktorých výplatné orgány realizujú platby pri implementácii pravidiel Spoločenstva v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky.

     Nariadenie Rady ES č. 1260/1999 – upravujúce všeobecné ustanovenia o štrukturálnych fondoch a zakladajúce všeobecné požiadavky na finančnú kontrolu ustanovuje v kapitole II článok 38, že členské štáty prevezmú zodpovednosť za finančnú kontrolu pomoci v prvom stupni. Medzi opatrenia, ktoré na tento účel prijmú, patrí najmä overenie toho, že boli zriadené riadiace a  kontrolné mechanizmy, ktoré sa vykonávajú v praxi tak, že zabezpečujú, aby sa fondy Spoločenstva využívali účinne a správne, a že finančné prostriedky, ktoré dostali k dispozícii sa používajú podľa zásad riadnej správy finančných prostriedkov, ako aj overovanie toho, že prehlásenia o výdavkoch predkladané Komisii sú správne a presné a zaisťovanie toho, že sú výsledkom účtovných systémov založených na overiteľných dokladoch. Komisia sa v rámci svojej zodpovednosti za vykonávanie celkového rozpočtu Európskych spoločenstiev presvedčí, že členské štáty majú také hladko fungujúce systémy riadenia a kontroly, že fondy Spoločenstva sú účinne a správne využívané.

     Nariadenie Rady ES č. 1266/1999 – o koordinačnej pomoci kandidátskym krajinám v rámci predvstupovej stratégie  a doplnení Nariadenia EHS č.3906/1989. V úvode sa uvádza, že riadenie predvstupovej pomoci by malo byť postupne decentralizované na samotné kandidátske krajiny, berúc do úvahy ich kapacity riadenia a finančnej kontroly tak, aby sa mohli intenzívnejšie zúčastňovať predvstupového procesu. Nariadenie EHS č. 3906/1989 sa dopĺňa pridaním nového odseku č. 3 k článku 3, ktorý znie: „Pre kandidátske krajiny s partnerstvami pre vstup do Európskej únie sa bude financovanie podľa programu PHARE zameriavať na hlavné priority prijímania acquis communautaire, t.j. budovanie administratívnych a inštitucionálnych kapacít kandidátskych štátov“. Podľa dodatku k Nariadeniu k minimálnym podmienkam pre decentralizáciu riadenia na implementačné orgány kandidátskych  krajín patrí nevyhnutný spoľahlivý národný systém finančnej kontroly implementačného orgánu a preukázanie efektívnych vnútorných kontrolných postupov, vrátane nezávislého auditu a efektívneho systému účtovníctva a finančného výkazníctva spĺňajúceho  medzinárodne uznávané štandardy auditu.

     Nariadenie Rady ES č. 1267/1999 – o vytvorení nástroja štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie. Článok 9 ustanovuje, že Komisia bude požadovať, aby kandidátske krajiny zaviedli od 1.1.2000, avšak v každom prípade nie neskôr ako od 1.1.2002, systémy riadenia a  kontroly, ktoré okrem iného zabezpečia oddelenie funkcie riadenia a kontroly,  pravidelné overovanie správnosti vykonávania opatrení financovaných Spoločenstvom, zabránenie nezrovnalostiam (podvodom) a vykonania krokov proti nim. Bez dopadu na kontroly vykonávané kandidátskymi krajinami, Komisia a  Dvor audítorov  môžu prostredníctvom svojich vlastných sprostredkovateľov alebo riadne menovaných zástupcov vykonať priamu kontrolu na mieste, alebo finančný audit vrátane náhodných kontrol a záverečného auditu. Podľa dodatku III národný finančný kontrolný orgán má vykonať primeranú internú a externú finančnú kontrolu v súlade s medzinárodne uznávanými normami auditu, tento orgán musí byť vo vykonávaní funkcie nezávislý. Komisii sa bude každý rok zasielať plán auditu a zhrnutie nálezov už vykonaného auditu. Kandidátske krajiny majú spolupracovať s Dvorom audítorov pri vykonávaní auditu vzťahujúceho sa na využitie prostriedkov poskytnutých v rámci ISPA.

     Nariadenie Rady ES č.1268/1999 o podpore Spoločenstva v predvstupových opatreniach poľnohospodárskeho a vidieckeho rozvoja kandidátskych  krajín strednej a východnej Európy v predvstupovom období v článku 9 ustanovuje, že Komisia v súlade s postupom stanoveným v článku 12 prijme metódy riadenia programu, opatrenia monitoringu a kontroly výkonu, systémy predchádzania a kontroly nezrovnalostí a postupov spätnej platby čiastok neoprávnene vyplatených. Bez dopadu na kontroly vykonávané kandidátskymi krajinami, Komisia a Dvor audítorov môžu prostredníctvom svojich vlastných sprostredkovateľov alebo riadne menovaných zástupcov vykonať priamu kontrolu na mieste, alebo finančný audit vrátane náhodných kontrol a záverečného auditu. Následne po preskúmaní Komisia môže znížiť alebo dočasne pozastaviť pomoc na dané opatrenie, ak preskúmanie potvrdí existenciu nezrovnalostí alebo významnej zmeny ovplyvňujúcej podstatu alebo podmienky implementácie opatrenia v smere neschválenom Komisiou.

C.	Obsah navrhovanej právnej úpravy

C.1. Úvodná časť

      Úvodná časť  návrhu zákona bude obsahovať predmet úpravy zákona, vymedzenie pojmu finančná kontrola a vymedzenie  ďalších pojmov na účely tohto zákona.

 Predmet úpravy
     Predmetom úpravy tohto zákona budú  práva a povinnosti pri zabezpečovaní výkonu finančnej kontroly vo verejnej správe Slovenskej republiky a ustanovenie základných pravidiel, organizácie a spôsobu  vykonávania finančnej kontroly.
     Pôjde najmä o stanovenie základných cieľov finančnej kontroly, stanovenie všeobecných zásad riadenia  finančnej kontroly pre vedúceho orgánu verejnej správy. 

Vymedzenie pojmu finančná kontrola
    Finančnou kontrolou pre účely tohto zákona sa bude rozumieť súhrn činností, ktorými sa v súlade s týmto zákonom a osobitnými predpismi bude zisťovať  dodržiavanie právnych predpisov, plnenie kritérií hospodárnosti, efektívnosti a účelovosti pri hospodárení s verejnými prostriedkami a  overovať, či subjekty hospodáriace s verejnými prostriedkami v rámci vnútorného systému riadenia zabezpečujú ich účinnú kontrolu. 
     Finančná kontrola bude vykonávaná ako predbežná finančná kontrola, priebežná finančná kontrola, následná finančná kontrola a vnútorný audit. 
1.	predbežnou (ex ante) finančnou kontrolou sa overujú podklady pre pripravované finančné operácie pred ich realizáciou. 
2.	pri priebežnej (operatívnej) finančnej kontrole sa sledujú operácie týkajúce sa     
          procesu výdaja verejných  prostriedkov až do ich konečného vysporiadania     
         a vyúčtovania.
3.	následná finančná kontrola sa vykonáva po realizácii finančných operácií.
4.	vnútorný audit bude vykonávaný podľa postupov a noriem pre vnútorný audit ako nezávislá  operatívna činnosť po prijatí finančných rozhodnutí, zameraná na objektívne posúdenie účinnosti všetkých postupov a systémov finančného riadenia  vo vnútri orgánu verejnej správy, výsledkom ktorej bude  správa  pre  vedúceho  orgánu  verejnej správy o tom, ako tieto systémy fungujú, s odporúčaniami na zníženie rizika podvodu, omylov, nehospodárnosti a plytvania verejnými prostriedkami.

 Vymedzenie ďalších základných pojmov
     Pre účely tohto zákona bude potrebné vymedzenie ďalších základných pojmov z hľadiska špecifík, ktoré súvisia s predmetom, základnými cieľmi a organizáciou finančnej kontroly a ktoré neboli doteraz v našom právnom poriadku definované. Pôjde napríklad o vymedzenie pojmu kontrolný orgán, ktorým bude orgán verejnej správy, kontrolovaný subjekt, ktorým bude každá  právnická osoba a  fyzická osoba, ktorá hospodári s verejnými prostriedkami;  pojem verejné prostriedky, ktorý by mal vyjadrovať spoločný výraz pre prostriedky štátneho rozpočtu, rozpočtov štátnych fondov, rozpočtov obcí, rozpočtu Sociálnej poisťovne, rozpočtov zdravotných poisťovní, rozpočtu Národného úradu práce, rozpočtu Fondu národného majetku SR a rozpočtu Slovenského pozemkového fondu. 

C.2. Systém  finančnej kontroly.

      V tejto časti bude upravený predmet finančnej kontroly,  základné ciele, ktoré  budú sledovať kontrolné orgány pri vykonávaní finančnej kontroly, ustanovenia o predbežnej, priebežnej a následnej finančnej kontrole, o vnútornom audite, organizácia finančnej kontroly, zásady jej riadenia, ďalej postup pri predkladaní správ o výsledkoch finančných kontrol, spolupráca orgánov verejnej správy v oblasti finančnej kontroly, ako aj postup pri zabezpečovaní finančnej kontroly podľa medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná.

Predmet a ciele  finančnej kontroly
     Predmetom finančnej kontroly bude overovanie, či kontrolovaný subjekt dôsledne plní všetky povinnosti pri hospodárení s verejnými prostriedkami. Kontrolné orgány pri finančnej kontrole budú sledovať najmä hospodárnosť, efektívnosť a účelnosť nakladania s verejnými prostriedkami, ochranu verejných prostriedkov proti stratám spôsobeným najmä nehospodárnosťou, nesprávnym riadením, trestnou činnosťou a inými nežiadúcimi javmi. Medzi ciele finančnej kontroly bude patriť aj včasné a spoľahlivé informovanie vedúcich orgánov verejnej správy o nakladaní s verejnými prostriedkami, o vykonávaných finančných operáciách a o ich preukaznom účtovnom spracovaní za účelom operatívneho usmerňovania činnosti orgánov verejnej správy.

 Organizácia finančnej kontroly
     Predbežnú finančnú kontrolu, priebežnú finančnú kontrolu a vnútorný audit budú vykonávať všetky orgány verejnej správy hospodáriace s verejnými prostriedkami.
     Predbežnú (ex - ante) finančnú kontrolu zabezpečujú útvary zodpovedné za účtovníctvo a správu majetku (finančné útvary) vrátane procesu verejného obstarávania a uzatvárania zmlúv. 
     Priebežná (on - going)  finančná kontrola bude vykonávaná organizačnými útvarmi, ktoré sa na operácii zúčastňujú. 
     Následná (ex – post)  finančná kontrola bude vykonávaná kontrolnými orgánmi ktorých kontrolná pôsobnosť je ustanovená osobitnými právnymi predpismi (zákon o rozpočtových pravidlách, zákon o správach finančnej kontroly). 
     Vnútorný audit bude vykonávaný prostredníctvom vnútorného audítora orgánu verejnej správy.

     Ministerstvu financií SR bude naviac zverená pôsobnosť metodicky usmerňovať a koordinovať finančnú kontrolu, hodnotiť účinnosť systému finančnej kontroly a metodicky usmerňovať vykonávanie vnútorného auditu. 

     Správy finančnej kontroly majú v systéme finančnej kontroly špecifické postavenie ako nezávislé kontrolné orgány zriadené osobitným zákonom na vykonávanie finančnej kontroly  a ich kontrolná pôsobnosť je  ustanovená  osobitnými 
predpismi.

Zodpovednosť za finančnú kontrolu
     Zákon ustanoví zodpovednosť vedúcich orgánov verejnej správy za funkčnosť a účinnosť finančnej kontroly vykonávanej podľa tohto zákona. 

Využitie výsledkov a spolupráca orgánov verejnej správy v oblasti finančnej kontroly
     V úprave využitia výsledkov finančných  kontrol budú uložené úlohy jednotlivým subjektom systému finančnej kontroly, bude tu upravená spolupráca orgánov verejnej správy v oblasti finančnej kontroly pri vzájomnej  výmene informácií o programoch a zámeroch svojich finančných kontrol, o ich vykonávaní a výsledkoch, pokiaľ to nebude v rozpore so zákonom o ochrane utajovaných skutočností.

Finančná kontrola podľa medzinárodných zmlúv
     Úpravou podmienok finančnej kontroly podľa medzinárodných zmlúv bude zabezpečené vykonávanie finančnej kontroly medzinárodnými kontrolnými orgánmi v rozsahu a  za podmienok, ktoré bude ustanovovať medzinárodná zmluva, ktorou je Slovenská republika viazaná. Upravená bude aj  spolupráca kontrolných orgánov Slovenskej republiky s medzinárodnými organizáciami pri vykonávaní finančných kontrol, ako aj  podávanie správ a informácií Európskym spoločenstvám, týkajúcich sa finančných kontrol a kontrolných zistení.

C.3.  Pravidlá finančnej kontroly  

      Pravidlá finančnej kontroly  budú upravovať postup pri vykonávaní finančnej kontroly, oprávnenia a povinnosti kontrolných orgánov, oprávnenia a povinnosti kontrolovaných subjektov a vzťahy medzi kontrolnými orgánmi. Ďalej tu bude upravený postup pri spracovaní kontrolných zistení a ukladanie poriadkových pokút za nesplnenie povinností vyplývajúcich z tohto zákona a za marenie výkonu finančnej kontroly.
Oprávnenia a povinnosti kontrolných orgánov 
     Medzi základné oprávnenia kontrolných orgánov patrí najmä:
-	oprávnenie vstupovať do objektov, zariadení a prevádzok kontrolovaných subjektov
-	vyžadovať od kontrolovaných subjektov poskytovanie dokladov, vyjadrení a informácií
-	vyžadovať súčinnosť kontrolovaného subjektu 
Povinnosťou kontrolného orgánu je najmä:
-	oznámiť kontrolovanému subjektu predmet a účel finančnej kontroly 
-	preukázať sa oprávnením na vykonanie finančnej kontroly
-	oboznámiť kontrolovaný subjekt so správou o výsledku finančnej kontroly

Oprávnenia  a povinnosti kontrolovaného subjektu
     Kontrolovaný subjekt bude mať právo vyjadriť sa ku kontrolným zisteniam. Bude povinný 
-	vytvoriť vhodné a materiálne a technické podmienky na vykonanie finančnej kontroly 
-	prijať opatrenia na odstránenie kontrolou zistených nedostatkov a pod.

Spoločné finančné kontroly
      Zákon tu upraví, že v prípade, ak u kontrolovaného subjektu vykonáva  kontrolu súbežne viacero kontrolných orgánov, tieto orgány vzájomne spolupracujú, pokiaľ to povaha kontroly umožňuje. Dohodou kontrolných orgánov môže byť v danom prípade určený spoločný kontrolný orgán, vytvorená spoločná skupina kontrolórov s vedúcim kontrolórom a dohodnuté aj spracovanie spoločných dokumentov o kontrolných zisteniach.

Spracovanie kontrolných zistení
     Zákon ďalej upraví  postup kontrolných orgánov pri spracovaní kontrolných zistení do formy niektorej zo správ o výsledkoch vykonanej finančnej kontroly. Bude tu upravené, aké údaje má predovšetkým obsahovať správa, čiastková správa, priebežná správa a dodatok ku správe, ako aj postup pri oboznamovaní kontrolovaného subjektu s kontrolným zistením, a tiež postup v prípade, že kontrolovaný subjekt nesúhlasí s kontrolným zistením alebo s obsahom správy.

Ukladanie poriadkových pokút a pokút za marenie výkonu finančnej kontroly
     Zákon tu tiež upraví oprávnenia kontrolných orgánov pri ukladaní poriadkových pokút fyzickým osobám za nesplnenie niektorej z povinností ustanovenej v tomto zákone, ako aj ukladanie pokút  kontrolovanému subjektu v prípade, ak sa splnenie povinností podľa tohto zákona  nedosiahlo  ani opakovaným ukladaním poriadkových pokút fyzickým osobám.

Audítorská správa
     V tejto časti zákon upraví náležitosti správy z vykonaného vnútorného auditu. 

C.4. Opatrenia nadväzujúce na výsledky finančnej kontroly.

Predkladanie správ o výsledkoch finančnej kontroly
      V opatreniach nadväzujúcich na výsledky finančnej kontroly,  bude zákonom upravený postup kontrolných orgánov pri odovzdávaní správ o výsledkoch finančnej kontroly kontrolovanému subjektu a orgánom verejnej správy na prijatie opatrení na  odstránenie zistených nedostatkov. 
     Upraví sa tu aj uloženie povinnosti orgánom verejnej správy a kontrolovaným subjektom v stanovenej lehote písomne informovať kontrolné orgány o prijatí opatrení na nápravu nedostatkov, ako aj sankcie za neplnenie opatrení na nápravu nedostatkov.
     Kontrolným orgánom bude uložená povinnosť oznámiť podozrenie z trestnej činnosti orgánom činným v trestnom konaní a iné skutočnosti orgánom príslušným podľa osobitných predpisov (napr. orgánom činným v trestnom konaní, daňovým orgánom a pod.). 
     Úpravou predkladania správ o výsledkoch finančnej kontroly bude ustanovené, komu a v akom rozsahu budú kontrolné orgány systému finančnej kontroly zasielať správy o výsledkoch svojej kontrolnej činnosti.
 
C.5. Spoločné ustanovenia.

     Tieto ustanovenia budú upravovať otázky znášania nákladov, ktoré vzniknú v súvislosti s vykonávaním finančnej kontroly kontrolnému orgánu, ním prizvanej osobe, kontrolovanému subjektu, ďalej tu bude upravené, že na vykonávanie kontrol podľa tohto zákona sa nebude vzťahovať zákon o kontrole v štátnej správe.

C.6. Prechodné, splnomocňovacie a záverečné ustanovenia. 

     Posledná časť návrhu zákona bude obsahovať prechodné a záverečné ustanovenia, podľa ktorých budú upravené postupy pri dokončovaní kontrol, ktoré budú podľa tohto zákona považované za finančné kontroly. Tieto kontroly sa dokončia podľa doterajších právnych predpisov.
     Bude tu obsiahnuté aj splnomocnenie Ministerstva financií Slovenskej republiky na vydávanie opatrení, ktoré budú vyhlasované zverejnením oznámenia o ich vydaní v zbierke zákonov Slovenskej republiky. V opatreniach budú postupne upravované metódy a postupy finančnej kontroly.
     Účinnosť tohto zákona sa navrhuje dňom 1. januára 2002.

D.	Vzťah zákona o finančnej kontrole k ostatným zákonom

     S prihliadnutím na predpokladané schválenie obsahu navrhovanej právnej úpravy zákona o finančnej kontrole, bude potrebné vykonať zmeny v týchto zákonoch.
1.	Zákon Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky.
     Nakoľko sa  v zákone o finančnej kontrole navrhuje  ustanoviť, že Ministerstvo financií Slovenskej republiky ako ústredný orgán štátnej správy pre finančnú kontrolu bude vykonávať finančnú kontrolu, koordinovať  finančnú kontrolu, metodicky usmerňovať finančnú kontrolu a vnútorný audit  v celej verejnej správe,  bude potrebné z pôsobnosti Úradu vlády Slovenskej republiky.  v § 20a ods. 1 vypustiť časť textu, ktorá sa týka kontroly hospodárenia s prostriedkami určenými na plnenie úloh štátnej správy. Toto  je v súlade i s ustanovením § 4 ods. 2,  písm. a) citovaného zákona, kde je ustanovené, že Ministerstvo financií Slovenskej republiky zabezpečuje aj tvorbu a uskutočňovanie finančnej kontroly.

2.	Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996 Z.z. o kontrole v štátnej     správe.
      V nadväznosti na zmeny, ktoré sa vykonajú v zákone Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. bude potrebné v zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 10/1996  Z.z. o kontrole v štátnej správe z rozsahu kontrolnej pôsobnosti Úradu vlády Slovenskej republiky v § 2 ods.1 vypustiť ustanovenie písm. b), týkajúce sa kontroly hospodárenia s prostriedkami určenými na plnenie úloh  štátnej správy. 

3.	Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov.
     S ohľadom na to, že v zákone o finančnej kontrole sa navrhuje komplexne upraviť základné pravidlá vykonávania finančnej kontroly vrátane postihov a opatrení nadväzujúcich na výsledky finančnej kontroly,  bude v § 44 zákona NR SR č. 303/1995 Z.z. v znení zákona č. 441/2000 Z.z. potrebné preformulovať znenie ods. 4 tak, aby bolo jednoznačne ustanovené, že na výkon kontroly podľa odsekov 2 a 3 sa použijú ustanovenia osobitného zákona s odkazom na zákon o finančnej kontrole vo verejnej správe. Terajšia úprava s poznámkou pod čiarou odkazuje na primerané použitie ustanovení osobitného predpisu, ktorým v súčasnej dobe je  zákon o kontrole v štátnej správe.

4.  Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 440/2000 Z.z. o správach finančnej kontroly.
           Z rovnakých dôvodov ako v predchádzajúcom bode 3 bude potrebné v zákone o  správach  finančnej   kontroly  v § 3  písm. e)  v   poznámke  pod   čiarou  k odkazu   6) vypustiť zákon o kontrole v štátnej správe a nahradiť ho zákonom o finančnej kontrole vo verejnej správe. 
     Podľa výsledku rozpracovania legislatívnych zásad zákona o finančnej kontrole vo verejnej správe do návrhu paragrafového znenia zákona je možné, že vznikne potreba vykonania  zmien aj v ďalších  zákonoch.

Vzťah navrhovanej úpravy k pripravovanej novele Ústavy Slovenskej republiky a pripravovaným zákonom o územnej samospráve
     Navrhovaná právna úprava zakladá povinnosť zabezpečiť finančnú kontrolu vo vnútri orgánov verejnej správy a tiež vo vnútri subjektov hospodáriacich s verejnými prostriedkami. Týmto sa nebude zasahovať do postavenia hlavného kontrolóra obce ani do postavenia hlavného kontrolóra vyššieho územného celku, s ktorého inštitútom sa počíta v návrhu zákona o samospráve vyšších územných celkov.
Kontrolná pôsobnosť orgánov štátnej správy podľa zákona NR SR č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení zákona č. 441/2000 Z.z. sa navrhovanou úpravou nerozširuje o kontrolu vlastných prostriedkov a vlastného majetku obcí a budúcich vyšších samosprávnych územných celkov. Pripravovaná úprava článku 60 ústavy Slovenskej republiky o pôsobnosti Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky neovplyvní návrh tejto úpravy nakoľko NKÚ SR pri výkone kontrol bude naďalej postupovať podľa zákona NR SR č. 39/1993 Z.z. v znení zákona č. 458/2000 Z.z..

E. Dopad navrhovaného zákona na štátny rozpočet a rozpočty územných    samospráv
      Návrh zákona je koncipovaný tak, aby len minimálne zaťažoval štátny  rozpočet 

a rozpočty územných samosprávnych celkov výdavkami na budovanie pracovísk finančnej kontroly. Predpokladá sa, že na zabezpečenie finančnej kontroly v orgánoch štátnej správy sa využijú predovšetkým súčasné personálne a materiálno-technické kapacity útvarov vnútornej kontroly vytvorených podľa zákona o kontrole v štátnej správe, ktoré boli zamerané  na kontrolu hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu.
     Pokiaľ pôjde o zabezpečenie predbežnej kontroly (ex ante), ktorú vykonávajú finančné alebo hospodárske útvary, vychádzame z toho, že systém dvojitého overovania návrhov finančných operácií pred ich realizáciou v postupoch a finančných zásadách týchto útvarov existuje aj v súčasnej dobe a preto  úprava predbežnej finančnej kontroly v navrhovanom zákone nebude mať výraznejšie personálne a finančné dopady na rozpočty orgánov štátnej správy.
     Vykonávanie priebežnej finančnej kontroly bude zabezpečené v rámci tej časti útvarov vnútornej kontroly, ktoré v súčasnosti vykonávajú následnú kontrolu hospodárenia.
     Zavedenie vnútorného auditu do systému finančnej kontroly bude realizované nadväzne na postupné preberanie audítorských postupov podľa európskych štandardov. Dopad na štátny rozpočet v súvislosti so zabezpečovaním kontroly prostriedkov Európskych spoločenstiev a s tým súvisiaci nárast úloh pre Ministerstvo financií Slovenskej republiky na úseku koordinácie finančnej kontroly a metodického usmerňovania finančnej kontroly a vnútorného auditu, ako aj nárast kontrolných úloh aj v ostatných ústredných orgánoch štátnej správy, bol uplatnený v návrhu zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení zákona č. 441/2000 Z.z.
     Dopad zákona na rozpočty územných samosprávnych celkov bude podobný ako v štátnej správe, nakoľko aj územným samosprávnym celkom z platnej legislatívy vyplýva povinnosť zabezpečovať kontrolu hospodárenia zverenej časti prostriedkov štátneho rozpočtu a prostriedkov vlastných rozpočtov. Nie je však možné vyhodnotiť dopad zákona na rozpočty územných samospráv v súvislosti s pripravovaným rozdelením kompetencií územnej samosprávy medzi vyššie samosprávne územné celky a obce, nakoľko zatiaľ neboli prijaté príslušné legislatívne úpravy.