LEGISLATÍVNA RADA VLÁDY
   SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Na rokovanie vlády SR
                                                                               Dňa 13. februára  2002
               K číslu: 170/2002
        K bodu č. 

S T A N O V I S K O
k návrhu skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky                 na vydanie zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač č. 984-I)

I.
Predseda Národnej rady Slovenskej republiky Jozef Migaš požiadal listom zo dňa 8. januára 2002 vládu Slovenskej republiky, aby podľa § 70 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov zaujala stanovisko k návrhu skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač č. 984-I).

II.
	   
Cieľom predkladaného návrhu zákona o elektronickom podpise je najmä upraviť vzťahy vznikajúce v súvislosti s vyhotovovaním a používaním elektronického podpisu, práva a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb pri používaní elektronického podpisu, hodnovernosť a ochranu elektronických dokumentov a pôsobnosť Národného bezpečnostného úradu v oblasti elektronického podpisu. Úprava podrobností napr. v súvislosti s postupom           pri overovaní zaručeného elektronického podpisu, so správou kvalifikovaných certifikátov, spôsobom vydávania zoznamu zrušených certifikátov je ponechaná na vykonávacie právne predpisy, ktoré vydá na základe splnomocňovacích ustanovení Národný bezpečnostný úrad.
Predmetný návrh zákona o elektronickom podpise bol po prvom čítaní na minuloročnej septembrovej schôdzi Národnej rady SR vrátený predkladajúcim poslancom na prepracovanie pre nedoriešené vecné rozpory, ako aj pre množstvo legislatívnotechnických nedostatkov. Vládny návrh zákona o elektronickom podpise Národná rada SR na uvedenej schôdzi do ďalšieho legislatívneho procesu neodporučila.
Schválenie zákona o elektronickom podpise je základným predpokladom na prijatie zákona o elektronickom obchode, ktorý má byť predložený                na rokovanie vlády SR podľa Plánu legislatívnych úloh vlády SR na rok 2002. Ministerstvo hospodárstva SR aj z tohto dôvodu odporúča vláde SR vysloviť s návrhom skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov       s ú h l a s. 
Legislatívna rada vlády Slovenskej republiky prerokovala poslanecký návrh zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov na svojom zasadnutí 5. februára 2002. Vo všeobecnej rozprave legislatívna rada upozornila predkladateľov návrhu na niekoľko právnych problémov a  k jednotlivým paragrafovým ustanoveniam vyjadrila pripomienky a odporúčania legislatívnotechnického charakteru.
Po prerokovaní legislatívna rada podporila poslancami predkladanú právnu úpravu problematiky elektronického podpisu a odporučila vláde Slovenskej republiky vysloviť k návrhu skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač č. 984-I) nasledovné stanovisko:

III.

Návrh

STANOVISKO
VLÁDY SLOVENSKEJ REPUBLIKY
k návrhu skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky                na vydanie zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač č. 984-I)
 
Vláda Slovenskej republiky vyslovuje s návrhom skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač č. 984-I)   s ú h l a s .

Vláda Slovenskej republiky podporuje poslaneckú iniciatívu smerujúcu k prijatiu právnej úpravy problematiky elektronického podpisu, ktorej EÚ pripisuje veľký význam z hľadiska ďalšieho napredovania voľného pohybu tovaru a služieb na vnútornom trhu. 
V práve ES/EÚ je problematika elektronickej komunikácie upravená sekundárnou legislatívou, a to smernicou Európskeho parlamentu a Rady            č. 1999/93/ES  z 13. decembra 1999 o rámci Spoločenstva pre elektronické podpisy (ďalej „smernica“) a rozhodnutím Komisie č. 2000/709/ES                   zo 6. novembra 2000 ustanovujúcim minimálne kritériá pre členské štáty           pre určenie autorít podľa čl. 3 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady č.1999/93/ES z 13. decembra 1999 o rámci Spoločenstva pre elektronické podpisy.
V slovenskom právnom poriadku takáto právna úprava zatiaľ chýba, je však nevyhnutná tak pre súkromnoprávnu, ako aj pre verejnoprávnu sféru. Hoci je v súkromnoprávnej sfére možné zmluvne dojednať elektronický spôsob podpisovania už aj dnes, je vhodné riešiť otázky zodpovednosti, náhrady škody a predovšetkým právneho uznávania tohto spôsobu podpisovania pomocou samostatného zákona. Vo verejnoprávnej sfére, štát a jeho orgány môžu konať len na základe zákona, a preto ich  zákon o elektronickom podpise oprávňuje zaviesť ako alternatívu ku klasickej, papierovej komunikácii aj komunikáciu elektronickú. 
Používaním elektronického podpisu sa zároveň podporí rozšírenie obchodovania v elektronickej podobe. Právnu úpravu elektronického obchodovania vypracúva na základe Plánu legislatívnych úloh vlády SR na rok 2002 Ministerstvo hospodárstva SR. Po schválení vládou SR  bude návrh zákona o elektronickom obchode následne predložený na ďalšie ústavnoprávne prerokovanie Národnej rade Slovenskej republiky.
Keďže ide o návrh zákona, ktorý zavádza do slovenského právneho poriadku nové, doteraz nepoužívané pojmy, je v záujme zachovania terminologickej jednoty potrebné ich harmonizovať so znením smernice. Pre jednoduchšiu aplikáciu zákona o elektronickom podpise zároveň odporúčame niektoré definície uvedené v § 2 zjednodušiť a sprehľadniť.
Navrhovaná definícia elektronického podpisu podľa nášho názoru nezodpovedá záväznej definícii podľa čl. 2 bodu 1 smernice, ktorá kladie dôraz na overenie totožnosti osoby podpisovateľa. Definícia zaručeného elektronického podpisu je v čl. 2 bodu 2 smernice upravená nasledovne:  
„Zaručený elektronický podpis je elektronický podpis, ktorý spĺňa nasledovné požiadavky:
a.	je jednoznačne spojený s osobou podpisovateľa,
b.	umožňuje identifikáciu osoby podpisovateľa vo vzťahu k elektronickému dokumentu,
c.	bol vytvorený a pripojený k elektronickému dokumentu pomocou prostriedkov, ktoré môže osoba podpisovateľa udržať pod svojou kontrolou,
d.	je pripojený k elektronickému dokumentu, ku ktorému sa vzťahuje spôsobom, že je možné zistiť akúkoľvek následnú zmenu elektronického dokumentu.“
Požiadavky pod písm. a) a b) zabezpečujú, že príjemca správy môže bezpečne zistiť, kto elektronický dokument podpísal a  podpisovateľ nemôže poprieť, že daný dokument s daným obsahom vytvoril. Požiadavka pod písm. d)  zaručuje integritu dokumentu, príjemca má istotu, že dokument nebol zmenený.
Rozlišovanie medzi poskytovateľmi certifikačných služieb a certifikačnou autoritou, ktorá vykonáva činnosti poskytovateľov certifikačných služieb ako podnikateľskú činnosť a správu certifikátov ako určitú prerogatívu verejnej moci považujeme za protichodnú s cieľom smernice: zabezpečiť slobodný pohyb služieb v oblasti elektronického obchodu a preto liberalizovať poskytovanie certifikačných služieb. V tejto súvislosti poukazujeme na nasledovné skutočnosti:
-   zásadný rozpor v ustanoveniach § 2  písm. k) písm. m) a písm. u), keďže podľa § 2 písm. k) pod pojem certifikačná služba subsumujeme vydávanie certifikátov a podľa ustanovenia § 12 ods. 2 je predmetné vydávanie certifikátov podnikaním, mal by byť ako vydávateľ certifikátov, ktorý nie je certifikačnou autoritou v zmysle § 12, v zmysle  § 2 písm. u) chápaný aj poskytovateľ certifikačných služieb;  
- neopodstatnenosť tohto rozlišovania  vzhľadom na skutočnosť, že poskytovanie certifikačných služieb a certifikačných činností nie je podriadené režimu povolenia podľa § 12 ods. 3; 
- absencia upresnenia mechanizmu premeny poskytovateľa certifikačných služieb na certifikačnú autoritu. Výkon správy certifikátov podľa § 2 písm. n), ktorý zahŕňa aj vydávanie certifikátov alebo zrušovanie jeho platnosti považujeme za nedostatočné rozlíšenie. Celý systém elektronického podpisu je postavený na dôveryhodnosti poskytovateľa certifikačných služieb. Je povinný spĺňať minimálne štandardy bezpečnosti prevádzky a poskytovať služby spojené s elektronickým podpisom, administratívnu činnosť nevynímajúc;
 - nemožnosť pre poskytovateľa certifikačných služieb požiadať o akreditáciu, keďže v zmysle § 13 len certifikačná autorita je oprávnená požiadať Národný bezpečnostný úrad o akreditáciu a týmto spôsobom nemožnosť vydávať kvalifikované certifikáty;
- návrh zákona v § 19 upravuje zodpovednosť za škodu len certifikačnej autority.

Navrhujeme, aby naša právna úprava zakotvila pojem certifikačná autorita pre poskytovateľov certifikačných služieb vydávajúcich kvalifikované certifikáty. 
Rozlišovanie  pojmov certifikačné služby a certifikačná činnosť považujeme za nadbytočné vzhľadom na jednotnú právnu úpravu smernice, ktorá pozná len pojem certifikačné služby. Navrhujeme, aby sa zrušilo dané rozlišovanie medzi certifikačnými službami a certifikačnou činnosťou pod spoločnou definíciou certifikačných služieb, najmä ako vydávania certifikátov, ich evidencie a poskytovania ďalších služieb spojených s elektronickým podpisom.  
Domnievame sa, že nie sú dostatočne transponované záväzné ustanovenia prílohy II smernice, týkajúcej sa požiadaviek akreditovaného poskytovateľa certifikačných služieb vydávajúceho kvalifikované certifikáty do § 14 ods. 3. Podľa odseku 2 síce akreditovaná certifikačná autorita má povinnosť vypracovať bezpečnostné pravidlá podľa pravidiel ustanovených všeobecne záväzným právnym predpisom, vydaným Národným bezpečnostným úradom, pokladáme však za nevyhnutné ustanoviť ich  v zákone, a to najmä:
-   požiadavky týkajúce sa zamestnávania kvalifikovaného personálu (písm.e) prílohy II) 
-   používania bezpečných systémov a produktov chránených proti zmene (písm.f) prílohy II) 
-   prijatia opatrení proti falšovaniu a zneužitiu kvalifikovaných certifikátov (písm.g) prílohy II) 
- poskytovania informácie pred uzavretím zmluvného vzťahu s osobou, žiadajúcou o vydanie kvalifikovaného certifikátu o presných podmienkach ich užívania, vrátane obmedzení pri jeho použití (písm.h) prílohy II)
-  povinnosť disponovať dostatočnými finančnými zdrojmi na prevádzku a vzhľadom na riziko zodpovednosti za škodu (písm.h) prílohy II).
Zároveň sú podľa nášho názoru nedostatočne transponované ustanovenia smernice upravujúce zodpovednosť za škodu spôsobenú každému subjektu vydaním kvalifikovaného certifikátu v prípade, ak sa poškodený subjekt odôvodnene spoliehal na tento certifikát pokiaľ ide napr. o presnosť všetkých informácií obsiahnutých v kvalifikovanom certifikáte v čase vydania.
Návrh zákona ustanovuje v § 25 povinný audit pre akreditované certifikačné autority, čo presahuje rámec tzv. dohľadu zo strany Národného bezpečnostného úradu a odporuje ustanoveniam čl. 3 bod 2 smernice, kde sa ustanovuje, že všetky podmienky, týkajúce sa systému akreditácie musia byť objektívne, transparentné, proporcionálne a nediskriminačné. Podľa nášho názoru povinný audit pre akreditované certifikačné autority, už podriadené systému dohľadu,  je v rozpore s požiadavkou proporcionality. 

Z právneho hľadiska upozorňujeme aj na ustanovenie o účinnosti. V čl. X sa navrhuje delená účinnosť, jednak od 1. marca 2002, ako aj od 1. septembra 2002, čo sa odôvodňuje potrebou vypracovať vykonávacie predpisy, technické normy a iné dokumenty upravujúce vytváranie a používanie elektronického podpisu. Práve z tohto dôvodu je potrebné z výpočtu paragrafových ustanovení, ktoré majú nadobudnúť účinnosť 1. septembra 2002 vyňať tie, ktoré obsahujú splnomocňovacie ustanovenia. Národný bezpečnostný úrad bude môcť na ich základe vypracovať vykonávacie právne predpisy, čím sa od 1. septembra umožní používanie zaručeného elektronického podpisu.
Zároveň odporúčame posúdiť potrebu novelizácií procesných predpisov v čl. IV až VIII. Podľa nami navrhovaného znenia ustanovenia  § 5 ods. 1 „elektronický podpis možno používať, ak osobitný zákon neustanovuje inak“ sa podľa nášho názoru umožní všeobecné používanie elektronického podpisu. Novely procesných predpisov nevylučujú použitie elektronického podpisu, však práve naopak, upravujú, kedy je toto použitie prípustné, čo by mohlo prípadne spôsobiť výkladové problémy. Domnievame sa, že napr. v prípade zákona            č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) elektronický podpis nie je novou, treťou formou podania, ale ide stále o písomnú formu v elektronickej, nie papierovej podobe. Uvedenú skutočnosť je možné preklenúť aj výkladom, a to bez zásahu do § 19 správneho poriadku. Taktiež navrhovaná novelizácia Občianskeho zákonníka nie je podľa nášho názoru správna. Podľa súčasného znenia § 40 ods. 4 je písomná forma právneho úkonu zachovaná, ak je právny úkon urobený telegraficky, ďalekopisom alebo elektronickými prostriedkami, ktoré umožňujú zachytenie obsahu právneho úkonu a určenie osoby, ktorá právny úkon urobila. Z tohto ustanovenia vyplýva, že elektronická forma dokumentu je možná aj dnes a považuje sa za písomnú formu. Aj túto novelu z uvedených dôvodov považujeme za zbytočnú.

Pri schvaľovaní predloženého návrhu novely zákona č. 305/1999 Z.z. naviac odporúčame zohľadniť pri jednotlivých ustanoveniach aj tieto legislatívnotechnické pripomienky:

K názvu zákona
	V názve je potrebné uviesť, že ide o zákon z roku 2002.

K čl. I
K § 1
	V odseku 1 odporúčame v oboch prípadoch vypustiť slová „v rámci elektronickej komunikácie“.

K § 2
	Odporúčame zúžiť výpočet uvedených definícií a niektoré pojmy  definovať až pri ustanoveniach, ktoré dotknutú problematiku podrobnejšie upravujú, napr. písmená k), m) a n) presunúť do   § 12, písmená l) a r) do § 13, písmeno w) do § 5. Naviac je z uvedených definícií potrebné vypustiť definície osôb ako napr. poskytovateľ certifikačných služieb, certifikačná autorita, registračná autorita, podpisovateľ a.p.. 

K § 3
	Definíciu zaručeného elektronického podpisu odporúčame zosúladiť s vyššie uvedeným.

K § 4
	Odporúčame jednotlivé odseky upraviť tak, aby skutočnosti, ktoré upravujú sa neopakovali a neprelínali.

K § 5
Odsek 1 odporúčame upraviť takto: „Elektronický podpis možno používať, ak osobitný predpis neustanovuje inak“.	
Odsek 2 odporúčame zjednodušiť napr. takto: „(2) V styku s verejnou mocou možno používať iba zaručený elektronický podpis.“
	Zároveň odporúčame zjednodušiť odsek 4.

K § 6
V odseku 5 odporúčame slová „môže byť použitý aj pseudonym, ale“ nahradiť napr. slovami „možno použiť pseudonym“.

K § 7
	Považujeme za vhodné uviesť, že kvalifikovaný certifikát sa vydáva        na základe písomnej zmluvy medzi príslušnou certifikačnou autoritou a žiadateľom o tento certifikát.

K § 10
V odseku 2 písm. g) odporúčame uviesť, že predmetné údaje sa zverejňujú na internetovej stránke Národného bezpečnostného úradu, a nie „na voľne prístupnej internetovej stránke“ ako sa navrhuje.

K § 12
	Do § 12 odporúčame zapracovať ustanovenia § 2 písm. k), m) a n).
	Odsek 4 odporúčame presunúť do § 13, kam systematicky patrí.

K § 12
	Odsek 1 odporúčame zjednodušiť napr. takto: „Certifikačná autorita je poskytovateľom certifikačných služieb, ktorý spravuje certifikáty a vykonáva certifikačnú činnosť.“.
	V odseku 2 odporúčame vypustiť slová „podľa § 2 písmena k) zákona“ a v poznámke pod čiarou k odkazu 3 uviesť § 2 Obchodného zákonníka.
	V odseku 4 odporúčame vypustiť slová „podľa § 2 písmena l)“.

K § 13
V odseku 3 písm. f) odporúčame upresniť, ktoré informácie je certifikačná autorita povinná zverejňovať.

K § 17
V odseku 2 odporúčame slová „majúcou sídlo“ nahradiť slovami „so sídlom“. V druhej vete odporúčame slová „vyššie uvedenou certifikačnou autoritou“ nahradiť slovami „certifikačnou autoritou podľa odseku 1“.

K § 18
V odseku 1 písm. a) odporúčame slová „zo zákona a predpisov s ním súvisiacich“ nahradiť napr. slovami „všeobecne záväzných právnych predpisov“.
	V odseku 1 písm. c) na konci odporúčame slová „odsek 4 zákona“ nahradiť slovami „ods. 4“.

K § 19
	V nadpise odporúčame za slovo „zodpovednosť“ vložiť slovo „akreditovanej“ a v odseku 1 za slovo „zodpovedá“ slovo „akreditovaná“.
	V poznámke pod čiarou k odkazu 6 odporúčame uviesť § 420 a 420a Občianskeho zákonníka. 

K § 20
V odseku 4 odporúčame zvážiť poslednú vetu v tom zmysle, či by nemal úrad určiť, ktorá certifikačná autorita by tieto zoznamy prevzala.

K § 21
V odseku 1 odporúčame vypustiť slová „podľa § 2 písm. s)“.

K § 22
V odseku 1 písm. c) odporúčame slovo „neodkladne“ nahradiť slovami „bez zbytočného odkladu“. 

K § 23
Z navrhovaného znenia § 23 nie je zrejmé, aký osobitný predpis sa má vzťahovať na informačný systém poskytovateľa certifikačných služieb; je to možné vyvodiť len z nadpisu „Ochrana osobných údajov“.

K § 24
V odseku 6 odporúčame vypustiť slová „používaných na vyhotovovanie časových pečiatok“.
	V odseku 7 slovo „procedúr“ odporúčame nahradiť slovom „postupov“.

K § 27
Upozorňujeme, že niekoľko splnomocňovacích ustanovení je aj v ďalších paragrafoch a odporúčame uviesť ich všetky spolu v jednom paragrafe, resp. ustanovenie § 27 začleniť do iného paragrafu.

K čl. II
Čl. II je potrebné vypustiť, pretože navrhovaná úprava je už zapracovaná v zákone č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy.

K čl. III
Odporúčame zvážiť, či je potrebné zákon č. 241/2001 Z.z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov doplniť navrhovaným ustanovením; domnievame sa, že pôsobnosť Národného bezpečnostného úradu nemusí byť uvedená len v jednom zákone.

K čl. IV až VIII
Odporúčame zvážiť ich vypustenie na základe vyššie uvedeného zdôvodnenia.

V návrhu zákona je potrebné vykonať ešte niekoľko ďalších  legislatívnotechnických a gramatických úprav.

Pripomienky k doložke zlučiteľnosti
K bodu 3
Odporúčame doplniť aj rozhodnutie Komisie č. 2000/709/ES                zo 6. novembra 2000 ustanovujúce minimálne kritériá pre členské štáty pre určenie subjektov podľa čl. 3 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady č.1999/93/ES  z 13.decembra 1999 o rámci Spoločenstva pre elektronické podpisy (ďalej len „rozhodnutie“).
Rozhodnutie určuje minimálne kritériá pre subjekty hodnotiace zlučiteľnosť požiadaviek bezpečných  zariadení na vyhotovenie elektronického podpisu s požiadavkami prílohy III. smernice. 

K bodu 4
Návrh zákona sa nepriamo dotýka nielen ochrany spotrebiteľa, ale aj používania informačných technológií a  poskytovania informačných služieb.  Bol zaradený do Plánu legislatívnych úloh na rok 2000 a na rok 2001, a patrí medzi krátkodobé priority Národného programu pre prijatie acquis 2001                v kapitole slobodné poskytovanie služieb – služby informačnej spoločnosti. 

K bodu 5
Konštatuje sa transpozícia čl. 9 smernice  2001/31 z 8. júna 2000 o určitých právnych aspektoch služieb informačnej spoločnosti, najmä elektronického obchodu vo vnútornom trhu, týkajúceho sa zmlúv v elektronickej podobe. Upozorňujeme na skutočnosť, že prijatie zákona o elektronickom podpise je skutočnosťou podmieňujúcou uzatváranie zmlúv v elektronickej podobe, podpísaných elektronickým podpisom. Navyše sa v bode 9 preambuly smernice uvádza definícia služieb spojených s elektronickým podpisom, pod ktorou sa nerozumie len vydávanie alebo správa certifikátov, ale všetky služby s ním spojené a preto aj prípadné zmluvy uzatvorené medzi certifikačnou autoritou alebo poskytovateľom certifikačných služieb na strane jednej a žiadateľom o vydanie certifikátu na strane druhej.

K bodu 6
Priložené porovnanie článkov smernice s paragrafmi návrhu zákona nezodpovedá požiadavkám kompatibility, vzhľadom na úpravu rozdielnych inštitútov, tak ako uvádzame nasledovne:
I. Čl. 2 body 1 a smernice upravujú definície elektronického podpisu a zaručeného elektronického podpisu, zatiaľ čo § 2 písm. b) návrhu obsahuje definíciu elektronického dokumentu.
III. Čl. 2 bod 3 smernice upravuje pojem podpisovateľa a § 2 písm. d) pojem podpísaného elektronického dokumentu.
IV. Čl. 2 body 7 a 9 smernice upravujú verejný kľúč a certifikát a § 5 ods. 1 návrhu upravuje používanie elektronického podpisu.
V. Čl. 2 bod 11 smernice upravuje pojem poskytovateľa certifikačných služieb a § 9 ods. 1 návrhu upravuje pojem časovej pečiatky.

Bratislava 7. februára 2002
Vypracovala: B. Malecká

Za správnosť: Štefan  G r m a n
	             generálny riaditeľ
	        sekcie vládnej legislatívy

          Ľubomír  F o g a š, v.r.
         podpredseda vlády SR
  a predseda Legislatívnej rady vlády SR