Pozícia vlády Slovenskej republiky na rokovanie Európskej rady o inštitucionálnej reforme 21. – 22. júna 2007 v Bruseli

I. Východiská rokovaní členských štátov EÚ o inštitucionálnej reforme EÚ

Európska únia je výsledkom integrácie európskych štátov zdieľajúcich spoločné hodnoty a ciele. Je založená na neustále sa vyvíjajúcom inštitucionálnom rámci, prostredníctvom ktorého sa členské štáty spoločne podieľajú na rozhodovaní o politickom a hospodárskom smerovaní únie. Doterajšie zmeny v inštitucionálnom usporiadaní únie sú výsledkom potreby reagovať na mnohé výzvy, pred ktorými členské štáty doteraz stáli. Išlo o vnútropolitické výzvy, výzvy spoločensko-ekonomického charakteru i zahraničnopolitické výzvy. 

Potreba neustále prispôsobovať inštitucionálny rámec Európskej únie novým podmienkam je  zakotvená priamo v zakladajúcich dokumentoch EÚ. Ide o ciele únie, ktoré sú definované dynamicky s ohľadom na obsah bez určenia konečnej podoby inštitucionálneho usporiadania Európskej únie. V prvom rade ide o podporu hospodárskeho a sociálneho pokroku, vysokej úrovne zamestnanosti a trvalo udržateľného rozvoja. Medzi nástroje na dosiahnutie uvedených cieľov sú zaradené vytvorenie priestoru bez vnútorných hraníc, posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti, uskutočnenie hospodárskej a menovej únie a napokon zavedenie jednotnej meny.

Ciele pôvodne stanovené v zakladajúcich zmluvách boli postupne rozšírené aj o politickú dimenziu. Európska únia si definovala nové ciele smerom dovnútra, ako aj navonok. Na medzinárodnej úrovni ide o presadzovanie spoločnej európskej identity uskutočňovaním spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky vrátane spolupráce v obrannej politike. Dovnútra si Európska únia definovala cieľ posilniť ochranu práv a záujmov štátnych príslušníkov jednotlivých členských štátov zavedením občianstva únie, zachovávať a rozvíjať úniu ako priestor slobody, bezpečnosti a práva.

Aktuálne spoločensko-ekonomické zmeny, ako i zmeny v medzinárodných vzťahoch primäli členské štáty k diskusii o prispôsobení inštitucionálneho rámca únie novým podmienkam. Európska únia sa rozšírila na 27 členských štátov. Okrem toho nové zahraničnopolitické otázky ako napríklad boj proti terorizmu, nelegálnej migrácii, klimatickým zmenám a zabezpečenie energetickej bezpečnosti únie stále viac prenikajú do vnútropolitického diania. Členské štáty z týchto dôvodov prikročili k rokovaniam o reforme európskych inštitúcií.

Text Zmluvy o Ústave pre Európu (ústavná zmluva) je výsledkom niekoľkoročných rokovaní členských štátov Európskej únie. Ide o výsledok od prijatia Laekenskej deklarácie v roku 2001, v ktorej štáty definovali potrebu efektívnej, transparentnej a demokratickej únie, cez zasadanie Konventu o budúcnosti Európy v rokoch 2002 a 2003 až po medzivládnu konferenciu ukončenú v roku 2004. 

Predsedovia vlád, respektíve hlavy členských štátov EÚ schválili ústavnú zmluvu na rokovaní Európskej rady v Bruseli 18. júna 2004. Zmluva bola slávnostne podpísaná v Ríme 29. októbra 2004.

Ratifikačný proces ústavnej zmluvy ukončilo 16 členských štátov únie. V  2 členských štátoch (Nemecko, Slovensko) nebol ratifikačný proces formálne ukončený. K schváleniu zmluvy v parlamente sa má vyjadriť ústavný súd.

Tabuľka č. 1: Stav ratifikačného procesu ústavnej zmluvy v členských štátoch
Spôsob ratifikácie	Členské štáty EÚ	
Referendum	
úspešné	Luxembursko (konzultatívne), Španielsko (konzultatívne)	
neúspešné	Francúzsko, Holandsko (konzultatívne)	
odložené na neurčito	Česká republika, Dánsko, Írsko, Poľsko, Portugalsko, Spojené kráľovstvo	
Schválenie v parlamente	
ratifikácia ukončená	Belgicko, Bulharsko, Cyprus, Fínsko, Grécko, Estónsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Rakúsko, Rumunsko, Slovinsko, Taliansko	
ratifikácia formálne neukončená 	Nemecko, Slovensko	
ratifikácia odložená na neurčito	Švédsko	

Po neúspešných referendách vo Francúzsku a Holandsku sa predstavitelia členských štátov na zasadnutí Európskej rady v Bruseli 16. – 17. júna 2005 dohodli na pokračovaní ratifikačného procesu. Zároveň bol členským štátom poskytnutý čas na reflexiu. Pokrok v ratifikácii mal byť vyhodnotený na summite v júni 2006.

Hlavy štátov a predsedovia vlád sa na zasadnutí Európskej rady 15. – 16. júna 2006  dohodli na tzv. súbežnom prístupe (twin-track): na jednej strane sa mali v čo najväčšej miere využiť možnosti, ktoré ponúkajú platné zmluvy, s cieľom priniesť občanom hmatateľné výsledky a realizovať konkrétne projekty, ktoré budú reagovať na potreby a obavy obyvateľov; na druhej strane Európska rada vyjadrila podporu pokračovaniu ratifikačného procesu a záväzok ďalej hľadať odpovede na otázky inštitucionálnej reformy EÚ.

Nemecké predsedníctvo v EÚ má podľa záverov Európskej rady z 15. – 16. júna 2006 predložiť na rokovaní Európskej rady 21. – 22. júna 2007 správu o výsledku rozsiahlych konzultácií s členskými štátmi o inštitucionálnej reforme únie. Správa by mala obsahovať hodnotenie stavu diskusií v členských štátoch v súvislosti s ústavnou zmluvou a preskúmať možnosti ďalšieho vývoja.

Schvaľovací proces ústavnej zmluvy v Slovenskej republike
 
Vláda SR súhlasila s ústavnou zmluvou uznesením č. 1017 z 27. októbra 2004. Uznesením č. 289 z 20. apríla 2005 odporučila Národnej rade SR vysloviť súhlas s ústavnou zmluvou v zmysle čl. 84 ods. 4 v spojení s čl. 7 ods. 2 Ústavy SR a rozhodnúť, že ide o medzinárodnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy SR. Podľa stanoviska vlády nebolo pre schválenie ústavnej zmluvy v SR potrebné vypísať referendum.

O zmluve rokovali všetky výbory Národnej rady SR. Ústavnoprávny výbor Národnej rady SR ako gestorský výbor k návrhu na vyslovenie súhlasu s ústavnou zmluvou 5. mája 2005 rokoval o „Spoločnej správe výborov Národnej rady SR o prerokovaní návrhu na vyslovenie súhlasu so Zmluvou o Ústave pre Európu“. Výbor odporučil Národnej rade SR vysloviť súhlas so zmluvou podľa článku 86 písm. d) Ústavy SR a v súlade s článkom 7 ods. 2 Ústavy SR. Takisto odporučil Národnej rade SR rozhodnúť, že ústavná zmluva je medzinárodná zmluva podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy SR, ktorá má prednosť pred zákonmi.

Národná rada SR schválila v súlade s odporúčaním gestorského výboru ústavnú zmluvu 11. mája 2005 pomerom 116 hlasov za a 27 hlasov proti. 4 poslanci sa zdržali hlasovania. Ratifikačný proces nebol ukončený. Prezident SR Ivan Gašparovič ústavnú zmluvu zatiaľ neratifikoval.

11. júla 2005 podala skupina občanov na Ústavný súd SR ústavnú sťažnosť. Namieta porušenie práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí podľa čl. 30 ods. 1 Ústavy SR. K porušeniu tohto práva malo dôjsť schválením Zmluvy o Ústave pre Európu 11. mája 2005 NR SR bez toho, aby bol zároveň schválený ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi podliehajúci potvrdeniu v referende. Ústavný súd SR prijal sťažnosť na ďalšie konanie. 18. januára 2006 sa konalo prvé verejné ústne pojednávanie, na ktorom ústavný súd odročil rokovanie na neurčito.

Politická a odborná diskusia o členstve Slovenskej republiky v Európskej únii prebieha na vnútropolitickej úrovni v rámci Národného konventu o EÚ. Ide o tematicky a obsahovo štruktúrovanú platformu pre celospoločenskú diskusiu o EÚ v podmienkach Slovenskej republiky. Téma inštitucionálnej reformy bola predmetom diskusie v rámci Národného konventu o EÚ v pracovnej skupine VII. Inštitucionálne otázky, ktorá prijala v septembri 2005 odporúčanie pre prezidenta SR počkať s ratifikáciou ústavnej zmluvy do rozhodnutia Ústavného súdu SR o podanej sťažnosti.

Priebeh rokovaní členských štátov počas nemeckého predsedníctva v EÚ

26. januára 2007 sa v Madride uskutočnilo stretnutie „skupiny priateľov ústavnej zmluvy“. Stretnutia sa zúčastnili členské štáty, ktoré ukončili ratifikačný proces ústavnej zmluvy (16 členských štátov), a ktoré ústavnú zmluvu schválili v parlamente bez formálneho ukončenia ratifikačného procesu (Nemecko, Slovensko). Podporu ústavnej zmluve vyjadrili na stretnutí aj Portugalsko a Írsko.

Zúčastnené členské štáty potvrdili, že ústavná zmluva je vyvážený dokument, ktorý je najlepším existujúcim riešením pre budúcnosť EÚ. Zdôraznili, že horizontom pre prijatie ústavnej zmluvy sú voľby do Európskeho parlamentu v roku 2009. Zároveň jasne podporili nemecké predsedníctvo v EÚ v snahe o pokrok v inštitucionálnej reforme únie. 

Hlavy štátov a vlád členských štátov prijali na neformálnom rokovaní Európskej rady v Berlíne 24. – 25. marca 2007 pri príležitosti osláv 50. výročia Rímskych zmlúv tzv. Berlínsku deklaráciu. Dokument pomenúva spoločné hodnoty členských štátov EÚ, pripomína dosiahnuté úspechy integrácie a identifikuje výzvy pre najbližšie obdobie. Členské štáty EÚ sa v Berlínskej deklarácii zaviazali postaviť EÚ na obnovené spoločné základy pred voľbami do Európskeho parlamentu v roku 2009. Cieľom deklarácie bolo obnoviť politický konsenzus medzi členskými štátmi o budúcnosti EÚ.

Nemecké predsedníctvo v EÚ rokuje s členskými štátmi o inštitucionálnej reforme EÚ na bilaterálnej i multilaterálnej úrovni. Bilaterálne rokovanie so SR na úrovni splnomocnených zástupcov (tzv. focal points) sa uskutočnilo 2. mája 2007 v Berlíne. Spoločné rokovanie zástupcov členských štátov s nemeckým predsedníctvom sa konalo 15. mája 2007 v Berlíne.

Harmonogram rokovaní členských štátov EÚ o inštitucionálnej reforme EÚ v rámci prípravy Európskej rady 21. – 22. júna 2007 v Bruseli 

V prvej polovici júna 2007 nemecké predsedníctvo distribuuje členským štátom prostredníctvom siete splnomocnených zástupcov text správy o uskutočnených rokovaniach a text návrhu záverov Európskej rady v oblasti inštitucionálnej reformy únie. Následne predsedníctvo zorganizuje posledné kolo rokovaní s členskými štátmi na úrovni focal points v Bruseli.

Politické rokovania predsedníctva s členskými štátmi na úrovni ministrov zahraničných vecí sa uskutočnia počas zasadnutia Rady pre všeobecné záležitosti a vonkajšie vzťahy (GAERC) 18. – 19. júna 2007 v Luxemburgu. Rokovania na najvyššej politickej úrovni prebehnú počas Európskej rady 21. – 22. júna 2007 v Bruseli. Inštitucionálna reforma EÚ bude nosnou témou summitu.

Nemecké predsedníctvo pripravuje na rokovanie Európskej rady 21. – 22. júna 2007 v Bruseli správu o priebehu a hodnotení stavu rokovaní s členskými štátmi. Predsedníctvo pripravuje tiež návrh záverov rokovania Európskej rady v časti inštitucionálna reforma. Zámerom je určiť jasný a podrobný politický mandát pre nadchádzajúce portugalské predsedníctvo na zvolanie krátkej medzivládnej konferencie. Z prebiehajúcich rokovaní členských štátov o inštitucionálnej reforme vyplýva, že mandát na zvolanie medzivládnej konferencie by nemal umožniť otvorenie rokovaní o systéme inštitucionálnych ustanovení dohodnutých a odsúhlasených v texte ústavnej zmluvy.

Predpokladaným cieľom medzivládnej konferencie bude podpis kompromisného znenia zmluvy, ktorá bude meniť a dopĺňať Zmluvu o Európskej únii a Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva na záver portugalského predsedníctva na rokovaní Európskej rady v decembri 2007. Členské štáty by mali následne 12 až 14 mesiacov na ratifikáciu zmluvy, ktorá by mala nadobudnúť platnosť pred voľbami do Európskeho parlamentu v júni 2009.

Doterajší priebeh rokovaní členských štátov naznačuje, že kompromisným riešením bude pravdepodobne zakotvenie balíka inštitucionálnych zmien dohodnutých v ústavnej zmluve doplnením existujúcich zmlúv.

Členské štáty budú rokovať v rámci medzivládnej konferencie o spôsobe transformovania politickej dohody dosiahnutej počas rokovania Európskej rady 21. – 22. júna 2007 v Bruseli do konkrétnych článkov zmluvy, ktorá doplní a zmení Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva a Zmluvu o Európskej únii.

II. Pozícia vlády SR na rokovanie Európskej rady o inštitucionálnej reforme 21. – 22. júna 2007 v Bruseli

Národná rada Slovenskej republiky schválila ústavnú zmluvu ústavnou väčšinou. Vláda Slovenskej republiky dokument preto považuje za politicky záväzný a v tejto súvislosti víta dohodu členských štátov Európskej únie, že text ústavnej zmluvy je východiskom rokovaní o inštitucionálnej reforme.

Vláda Slovenskej republiky bude prípadné ústupky vnímať ako súčasť dohody o zachovaní celistvosti systému inštitucionálnych ustanovení dohodnutých v texte ústavnej zmluvy a jeho inkorporácií do zakladajúcich zmlúv.

Slovenská republika sa od vstupu do Európskej únie zasadzuje za konštruktívnu a časovo efektívnu diskusiu o inštitucionálnych otázkach fungovania únie.

Prioritou vlády Slovenskej republiky je dosiahnutie politickej dohody o podstate inštitucionálnej reformy únie. Za dôležité považuje presné stanovenie mandátu pre nadchádzajúcu medzivládnu konferenciu a rešpektovanie časového harmonogramu, ktorého cieľom sú voľby do Európskeho parlamentu a zostavenie Európskej komisie v roku 2009 podľa nových inštitucionálnych pravidiel.

Rokovania členských štátov počas nadchádzajúcej medzivládnej konferencie by sa mali zamerať len na transformovanie politickej dohody do článkov zmluvy, ktorá doplní a zmení Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva a Zmluvu o Európskej únii. Zmeny by mali umožniť Európskej únii prijímať rozhodnutia efektívnejšie, transparentnejšie a pripraviť ju na ďalšie rozširovanie. 

Podľa vlády Slovenskej republiky sa Európska únia napriek prebiehajúcej diskusii o budúcom inštitucionálnom usporiadaní nenachádza v kríze. Potvrdilo to zasadnutie Európskej rady 8. – 9. marca 2007 a neformálne zasadnutie Európskej rady 24. – 25. marca 2007 v Berlíne pri príležitosti osláv 50. výročia Rímskych zmlúv. Obidva summity prebiehali v pozitívnej a konštruktívnej atmosfére. Výsledkom rokovaní bolo obnovenie politického konsenzu členských štátov o budúcom smerovaní Európskej únie.

Vláda Slovenskej republiky podporuje nemecké predsedníctvo v jeho aktivitách s cieľom zásadne pokročiť v inštitucionálnej reforme únie.

Pozícia vlády Slovenskej republiky na rokovania členských štátov o inštitucionálnej reforme je konzistentná, konštruktívna a realistická. V záujme úspešnej ratifikácie potrebných zmien primárneho práva v členských štátoch sme pripravení podporiť použitie štandardnej metódy zmien a doplnenia existujúcich zmlúv. Vláda Slovenskej republiky je preto pripravená rokovať o inkorporácií textu kľúčových ustanovení ústavnej zmluvy do zakladajúcich zmlúv formou novelizujúcej zmluvy.

Vláda Slovenskej republiky upozorňuje, že návrhy zmien textu ústavnej zmluvy v rámci diskusie o inštitucionálnej reforme nemajú riešiť individuálne problémy niektorých členských štátov Európskej únie. Majú byť výhodné pre všetky členské štáty.

Vláda Slovenskej republiky nepodporí návrhy smerujúce k oslabeniu dosiahnutého pokroku v integrácii. Odkladanie alebo akékoľvek spomaľovanie rokovaní členských štátov o inštitucionálnych otázkach je pre všetky členské štáty nevýhodné.

Vláda Slovenskej republiky zdôrazňuje nezastupiteľnú úlohu národných parlamentov a Európskeho parlamentu v diskusii a v schvaľovacom procese inštitucionálnej reformy.

Vláda Slovenskej republiky je za zachovanie celistvosti balíka inštitucionálnych ustanovení prvej časti ústavnej zmluvy vrátane prekonania pilierovej štruktúry Európskej únie a podporuje, aby Európska únia získala jednotnú právnu subjektivitu, tak ako je to upravené v texte ústavnej zmluvy. Za súčasť inštitucionálneho balíka považujeme aj ustanovenia ústavnej zmluvy o hlasovaní v Rade.

Vláda Slovenskej republiky je pripravená diskutovať o formálnych zmenách terminológie oproti textu ústavnej zmluvy, ak to nepovedie k zmene právnej podstaty. Ide najmä o názov zakladajúcich zmlúv, označenia právnych aktov a termín „minister zahraničných vecí EÚ“.

V otázke explicitnej zmienky princípu prednosti práva Európskej únie pred právom členských štátov vláda Slovenskej republiky zdôrazňuje, že ide o všeobecne uznávaný právny princíp potvrdený rozsudkami Európskeho súdneho dvora. V prípade Slovenskej republiky je princíp prednosti právne záväzných aktov Európskych spoločenstiev a Európskej únie zakotvený v článku 7 ods. 2 Ústavy SR. V záujme dosiahnutia kompromisu vláda Slovenskej republiky nepovažuje za nevyhnutné uvádzať tento princíp explicitne.

Vláda Slovenskej republiky preferuje ponechanie explicitnej zmienky o symboloch Európskej únie v texte zmluvy.

Vláda Slovenskej republiky podporí, aby sa Charta základných práv Európskej únie stala právne záväznou. Preferuje pritom zapracovanie celého znenia charty do textu zmluvy. Pripúšťa však aj odkaz na chartu v texte zmluvy, ktorý jej zabezpečí právnu záväznosť na úrovni primárneho práva. Vláda Slovenskej republiky zároveň podporí zapracovanie právneho základu do zmluvy pre prístup Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Vláda Slovenskej republiky podporí doplnenie zmlúv o zmienku o nových aktivitách Európskej únie. Ide o oblasti ako energetická bezpečnosť, klimatické zmeny, migrácia a boj proti terorizmu. Podporíme tiež návrh zdôrazniť sociálnu dimenziu európskej integrácie. Počítame s rokovaniami o forme a spôsobe začlenenia nových aktivít únie do textu zmlúv. 

Vláda Slovenskej republiky podporí posilnenie postavenia národných parlamentov v Európskej únii, aké mala priniesť ústavná zmluva v zmysle k nej pripojených protokolov o úlohe národných parlamentov v Európskej únii a o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality.

Vláda Slovenskej republiky nepodporí explicitné zakotvenie tzv. kodanských kritérií v zmluve. Ide o kritériá, ktoré by mali ostať posudzované členskými štátmi z politického hľadiska. Nesúhlasí ani s uvádzaním integračnej schopnosti únie ako podmienky pre vstup nových členských štátov do únie. Ide o otázku vnútorného fungovania únie, ktorá by nemala zaťažovať prístupové rokovania s kandidátskymi štátmi.

Rozhodnutie členského štátu nezapojiť sa do určitej politiky alebo činnosti EÚ (opatrenia opt-in, opt-out) nepovažujeme za dobrý nástroj pre dosiahnutie kompromisu medzi členskými štátmi v inštitucionálnej reforme únie. Naším cieľom je spoločný pokrok v integrácii, prípadne podporíme posilnenú spoluprácu.

Vláda Slovenskej republiky bude proti akýmkoľvek snahám otvoriť rokovania o otázkach smerujúcich k revízii Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu.

Súhlas vlády Slovenskej republiky s výsledkom rokovaní členských štátov v rámci medzivládnej konferencie bude závisieť od výslednej podoby dohodnutých úprav primárneho práva. Zmluva, ktorá bude meniť a dopĺňať Zmluvu o Európskej únii a Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, bude pred ratifikáciou predložená Národnej rade SR na vyslovenie súhlasu.

Vláda Slovenskej republiky zdôrazňuje, že prebiehajúce rokovania členských štátov Európskej únie by nemali zatieňovať jej hlavné poslanie – zvyšovanie bezpečnosti a blahobytu občanov členských štátov.