Author: OI
Last saved by: x
Company: MPSVR SR

Doložka finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov
a vplyvov na nezamestnanosť

V súlade s Koncepciou reformy dôchodkového zabezpečenia v Slovenskej republike (ďalej len “koncepcia”), ktorú schválila vláda Slovenskej republiky uznesením č. 257/2003, pripravilo Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky návrh zákona o sociálnom poistení, ktorý navrhuje zachovanie priebežného systému, zároveň však zúženie jeho rozsahu. Koncepcia ďalej navrhuje zaviesť popri priebežnom systéme (I. pilier) ako II. pilier systém starobného dôchodkového sporenia.

Priebežný systém bude dávkovo definovaný a dávka z priebežného systému bude poskytovaná v závislosti od počtu rokov platenia poistného a od výšky príjmu, z ktorého sa platilo poistné na dôchodkové poistenie. Navrhovaný systém starobného dôchodkového sporenia bude výlučne príspevkovo definovaný a financovaný z príspevkov odvádzaných na osobné dôchodkové účty. Občanom bude v rámci systému starobného dôchodkového sporenia umožnený individuálny výber jednej z viacerých dôchodkových správcovských spoločností, ktoré budú vytvárať dôchodkové fondy a spravovať dôchodkové aktíva. 

Realizácia reformy dôchodkového systému má dlhodobý charakter a jej finančné aspekty je potrebné modelovať za určitých predpokladov v závislosti od predpokladaného demografického vývoja obyvateľstva, od predpokladaného vývoja makroekonomických ukazovateľov a od spôsobu právnej výstavby samotného dôchodkového systému. 

Zo strednodobého hľadiska sa v nadväznosti na vyhodnotenie fiskálnych dopadov zavedenia kapitalizačného piliera očakáva postupné znižovanie príspevkového zaťaženia, najmä výdavky na invalidné dôchodky, neskoršie aj na starobné dôchodky. Z dlhodobého hľadiska bude mať teda zavedenie starobného dôchodkového sporenia znižovaním príspevkovej sadzby pozitívny vplyv na vytváranie lepších podmienok na rozvoj podnikania v Slovenskej republike.

Pre modelovanie finančných a ekonomických vplyvov boli použité nasledovné navrhované predpoklady:

Pri modelovaní sa uvažuje sa nasledovnými sociálno-právnymi scenármi:

Scenár A – zavedenie zmiešaného spôsobu financovania dôchodkového systému v zmysle zavedenia kapitalizačného piliera s príspevkovou sadzbou 9%. Financovanie invalidných dôchodkov a pozostalostných dôchodkov ostáva v Sociálnej poisťovni. Prvý pilier je modelovaný v zmysle zákona o sociálnom poistení. Valorizácia dôchodkov je založená na 50% podiele rastu priemernej mzdy a 50% podiele rastu spotrebiteľských cien.

Scenár B – predpoklady vývoja ako v scenári A, vek odchodu do dôchodku je však zvyšovaný každých 9 mesiacov o rok až na 65 rokov, od roku 2015 bude valorizácia dôchodkov založená na vývoji miery inflácie.

Všetky krátkodobé makroekonomické predikcie sú založené na údajoch Ministerstva financií SR. Modelové prepočty zohľadňujú aj príspevky štátu za zákonom vymedzený okruh osôb. Predpokladáme, že výška týchto príspevkov bude postupne klesať o približne 0,2% z HDP v období rokov 2003 až 2004. Medzi rokmi 2004 až 2040 predpokladáme ďalšie postupné znižovanie príspevkov štátu za zákonom vymedzený okruh osôb o 0,4% z HDP.

Ekonomické a demografické predpoklady:

Tab. č. 1
| 2003 | 2005 | 2010 | 2015 | 2020 | 2030 | 2040 | 2050 | 2070
Rast reálnych miezd | -1.9% | 2.0% | 4.0% | 3.5% | 3.0% | 2.0% | 2.0% | 2.0% | 2.0%
Rast zamestnanosti | 0.6% | 1.2% | 1.4% | 0.6% | -0.8% | -0.6% | -1.2% | -1.3% | -0.4%
Reálny rast HDP | 3.4% | 4.6% | 5.5% | 4.1% | 2.2% | 1.4% | 0.7% | 0.7% | 1.6%
Miera nezamestnanosti | 17.8% | 17.1% | 12.8% | 8.0% | 8.0% | 8.0% | 8.0% | 8.0% | 8.0%
Stredná dĺžka života pri narodení, muži | 70.0 | 70.6 | 71.3 | 72.3 | 73.3 | 74.9 | 76.0 | 77.1 | 78.0
Stredná dĺžka života pri narodení, ženy | 77.9 | 78.4 | 79.0 | 79.9 | 80.8 | 82.2 | 83.0 | 84.0 | 85.0
Miera pôrodnosti | 1.15 | 1.21 | 1.28 | 1.37 | 1.46 | 1.58 | 1.64 | 1.70 | 1.76

Všetky krátkodobé projekcie sú prevzaté z prognózy Ministerstva financií SR. V dlhšom časovom horizonte bol v modelových prepočtoch predpokladaná konštantný rast priemernej reálnej mzdy počas celého sledovaného obdobia na úrovni 2.0%. Miera zamestnanosti je považovaná za vnútorný faktor, ktorý je funkciou veľkosti aktívnej populácie a paralelných zmien miery nezamestnanosti. Pre odhad dlhodobého vývoja reálneho HDP bol použitý klasický prístup, zohľadňujúci predpokladaný vývoj tempa rastu priemernej mzdy a miery rastu zamestnanosti.

Uvedený makroekonomický scenár predpokladá postupné znižovanie miery nezamestnanosti v najbližších rokoch. Po roku 2020 by miera zamestnanosti mala postupne klesať v dôsledku znižujúcej sa veľkosti aktívnej populácie. Keďže miera pôrodnosti sa v celom sledovanom období pohybuje pod úrovňou 2, celková veľkosť populácie bude postupne klesať, spolu so zamestnanosťou (ako aj počet dôchodcov v dlhodobom horizonte).

Pri použitých hodnotách miery pôrodnosti a miery úmrtnosti boli použité údaje Výskumného demografického centra. Uvedený scenár predpokladá i mierny prílev imigrantov. V dlhodobom horizonte očakáva, že priemerný ročný prílev imigrantov by sa mal pohybovať okolo 10% z počtu novonarodených detí. Aby použitý model zohľadnil i tento faktor, zjednodušene zvýšil očakávanú mieru pôrodnosti o 10% nad úrovne uvedené v tabuľke č. 1.

Matica prechodu do nového systému

Primárnym cieľom tejto časti simulácií bolo odhadnúť vplyv rozličných matíc prechodu do nového dôchodkového systému na finančnú bilanciu priebežného systému a odhad celkovej výšky príspevkov do druhého, kapitalizačného piliera. Celková výška týchto príspevkov musí byť dostatočne vysoká na to, aby dokázala zabezpečiť primeranú kritickú masu pre vznik konkurujúcich si dôchodkových správcovských spoločností. Na druhej strane je zrejmé, že neprimerane vysoký počiatočný odlev finančných zdrojov z priebežne financovaného dôchodkového systému by mohol spôsobiť vážne fiskálne problémy.

V záujme dodržania plánovaného deficitu verejných financií SR v krátkodobom horizonte (s cieľom splniť Maastrichtské kritériá pre zavedenie jednotnej európskej meny) by celková výška príspevkov do druhého piliera nemala v rokoch 2005 až 2008 prekročiť 1% z HDP. Celková výška príspevkov do kapitalizačného piliera bude funkciou tzv. “veku prechodu” a stanovenej príspevkovej sadzby. Termín “vek prechodu” je použitý na zjednodušené vyjadrenie matice prechodu do nového systému – väčšina ľudí mladších ako uvedený vek prechodu vstúpia do nového systému, kým prevažná časť ľudí starších ako uvedená veková hranica ostane v priebežne financovanom dôchodkovom systéme.

Nasledujúca tabuľka znázorňuje celkovú výšku príspevkov do kapitalizačného piliera v závislosti od rôzneho veku prechodu. Predpokladá sa pritom, že proces rozhodovania sa o vstupe do nového systému bude prebiehať v rokoch 2005 až 2006.

Celková výška príspevkov do II. piliera (v % HDP)
(predpokladaná výška príspevkovej sadzby 9%)

Tab. č. 2
Vek prechodu | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
30 | 0,14% | 0,49% | 0,53% | 0,57% | 0,61% | 0,66% | 0,69% | 0,72% | 0,76%
35 | 0,21% | 0,72% | 0,77% | 0,82% | 0,86% | 0,92% | 0,95% | 1,00% | 1,04%
40 | 0,28% | 0,97% | 1,03% | 1,07% | 1,13% | 1,18% | 1,22% | 1,28% | 1,33%
45 | 0,36% | 1,26% | 1,31% | 1,37% | 1,42% | 1,48% | 1,53% | 1,58% | 1,63%

Percentuálny podiel ekonomicky aktívnej populácie v dvojpilierovom systéme

Tab. č. 3
Vek prechodu | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
30 | 7.9% | 28.8% | 31.2% | 33.6% | 36.1% | 38.5% | 40.2% | 41.9% | 43.8%
35 | 11.9% | 42.1% | 44.6% | 47.1% | 49.7% | 52.2% | 54.2% | 56.3% | 58.5%
40 | 15.8% | 55.2% | 57.7% | 60.3% | 62.9% | 65.5% | 67.6% | 69.9% | 72.3%
45 | 20.0 | 69.1% | 71.6% | 74.0% | 76.5% | 79.1% | 81.2% | 83.4% | 85.8%

Z uvedených tabuliek vyplýva, že “vek prechodu” v priemere na úrovni 40 (a viac) rokov predstavuje vyššie fiskálne náklady, keďže celková výška príspevkov do kapitalizačného piliera by prekročila vo všetkých rokoch stanovený limit 1% z HDP (okrem rokov 2005-2006). Z pohľadu fiskálnych nákladov by bol akceptovateľný vek prechodu 35-40 rokov, pretože celková výška príspevkov ostáva v sledovanom období pod úrovňou 1% z HDP.

Z uvedeného vyplýva, že pri zavedení druhého, kapitalizačného piliera, by priemerný efektívny vek prechodu nemal byť vyšší ako 35-40 rokov.

Matica prechodu do systému starobného dôchodkového sporenia závisí od viacerých faktorov, najviac však od:

-	spôsobu uznania vzniknutých nárokov z priebežne financovaného systému,

-	očakávanej miery zhodnotenia individuálnych príspevkov v kapitalizačnom pilieri

-	 očakávaných možných zmien v priebežnom systéme v budúcnosti.

I. Odhad dopadov na verejné financie

I.I. Odhad dopadov na štátny rozpočet a rozpočet Sociálnej poisťovne

Všetky modelové prepočty boli uskutočnené pri predpokladanom veku prechodu okolo 35-40 rokov. Simulácie boli uskutočnené za predpokladu zavedenia druhého kapitalizačného piliera. 

Scenár A – reforma priebežne financovaného systému, zavedenie kapitalizačného piliera s 9% príspevkovou sadzbou. Invalidné dôchodky ostávajú financované priebežne, matica prechodu počíta s efektívnym vekom prechodu 35-40 rokov.

Scenár B – podobne ako scenár A, vek odchodu do dôchodku zvyšovaný každých 9 mesiacov na 65 rokov. Valorizácia dôchodkov od roku 2015 podľa vývoja miery inflácie.

Dlhodobý vývoj bilancie priebežného systému
(v % z HDP)
Scenár | 2005 | 2010 | 2015 | 2020 | 2030 | 2040 | 2050 | 2070
A | -0,08% | 0,08% | -0,04% | -0,94% | -1,82% | -2,02% | -1,90% | -0,64%
B | -0,08% | 0,63% | 1,10% | 0,23% | -0,76% | -0,94% | -0,91% | 0,14%

Krátkodobý vývoj bilancie priebežného systému
(v % z HDP)
Scenár | 2005 | 2006 | 2008 | 2010 | 2012 | 2015 | 2018
A | -0,08% | -0,26% | -0,25% | 0,08% | 0,13% | -0,04% | -0,60%
B | -0,08% | -0,25% | -0,02% | 0,63% | 0,98% | 1,10% | 0,58%

Vývoj bilancie priebežného systému

Rok | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2010 | 2012
Nominálny HDP (v mld. Sk) | 1407 | 1521 | 1662 | 1811 | 2112 | 2467
Deficity (v % z HDP)
Scenár: | | | | | |
A | -0,08% | -0,26% | -0,28% | -0,25% | 0,08% | 0,13%
B | -0,08% | -0,25% | -0,14% | -0,02% | 0,63% | 0,98%
Deficity (v mld. Sk)
Scenár: | | | | | |
A | -1,13 | -3,95 | -4,65 | -4,53 | 1,69 | 3,21
B | -1,13 | -3,80 | -2,33 | -0,36 | 13,31 | 24,18

Priemerná bilancia priebežného systému vo vybraných obdobiach
Scenár | 2003 – 2019 | 2020-2050
A | -0,17% | -1,79%
B | 0,48% | -0,71%

Zavedenie kapitalizačného piliera spôsobí v prvých dvoch rokoch po zavedení reformy (2005-2006) len mierny deficit Sociálnej poisťovne. Jej hospodárenie však bude v ďalšom období vyrovnané a do deficitného hospodárenia sa dostane opäť až okolo roku 2015. Na zastavenie vytvárania ďalších deficitov Sociálnej poisťovne v dlhšom časovom období bude potrebná parametrická zmena priebežne financovaného systému.

Financovanie týchto miernych deficitov by nemal byť problémom pre Slovenskú republiku. Vláda disponuje značnou rezervou v Národnej banke Slovenska, ktorá je určená na financovanie deficitov v priebežnom systéme. Ich výška je postačujúca na prefinancovanie transformačných nákladov zavedenia kapitalizačného systému. Neskoršie obdobia by mohli byť financované kombináciou fiskálnych nástrojov (napr. znižovanie celkovej úrovne výdavkov štátu), použitia ďalších privatizačných príjmov a / alebo navýšením verejného dlhu.

	Pripravovaná reforma dôchodkového systému nespôsobí vysoké deficity verejných financií, ktoré by nebolo možné prefinancovať i s prihliadnutím na splnenie prísnych Maastrichtských kritérií.

II. Odhad dopadov na obyvateľov, hospodárenie podnikateľskej sféry a iných právnických osôb

II.I. Odhad dopadov na životnú úroveň obyvateľstva a zvyšovanie kvality života

Fyzickým osobám zúčastneným na starobnom dôchodkovom sporení sa bude poskytovať starobný dôchodok alebo predčasný starobný dôchodok z I. priebežného piliera (Sociálna poisťovňa) a starobný dôchodok alebo predčasný starobný dôchodok, pozostalostný dôchodok a jednorazové vyrovnanie z druhého kapitalizačného piliera – systému starobného dôchodkového sporenia (dôchodková správcovská spoločnosť, poisťovňa v závislosti od formy poskytovania starobného dôchodku a predčasného starobného dôchodku).

Fyzické osoby, zúčastnené na starobnom dôchodkovom sporení, získajú za každý odpracovaný rok, počas ktorého prispievali do priebežného systému (I. pilier) a do systému starobného dôchodkového sporenia (II. pilier) ½ osobného mzdového bodu za predpokladu, že ich ročný vymeriavací základ je na úrovni priemernej mzdy. U ostatných príjmových skupín bude výška osobného mzdového bodu vypočítaná ako podiel ich ročného vymeriavacieho základu a všeobecného vymeriavacieho základu, ktorým je dvanásťnásobok priemernej mzdy v národnom hospodárstve, v tomto prípade bude celková miera náhrady určená ako súčin získaných osobných mzdových bodov a 1,15 %.

Miera náhrady

Miera náhrady pre osoby zúčastnené na starobnom dôchodkovom sporení závisí od celkovej výšky príspevkov do druhého, kapitalizačného piliera, od miery ich zhodnotenia a celkovej dĺžky obdobia prispievania.

Nasledujúce tabuľky dokumentujú mieru náhrady jednotlivca vzhľadom na svoju mzdu a vzhľadom na priemernú mzdu v národnom hospodárstve (NH). Ráta sa s jednotlivcom, ktorý bude počas celého pracovného života zúčastnený v dvojpilierovom dôchodkovom systéme. Pre porovnanie je uvedená aj miera náhrady podľa reformovaného prvého piliera (zákon o sociálnom poistení). Pre osoby, ktoré nebudú v dvojpilierovom systéme počas celého pracovného života, bude miera náhrady medzi hodnotami uvedenými v riadkoch 2 a 3 tabuliek.

Scenár A

Miera náhrady vzhľadom na mzdu jednotlivca
Vymeriavací základ jednotlivca ako % z priemernej mzdy | 50 | 75 | 100 | 150 | 200
Jednopilierový systém | 46% | 46% | 46% | 46% | 46%
Dvojpilierový systém | 47% | 47% | 47% | 47% | 47%
Z toho:
I. pilier | 23% | 23% | 23% | 23% | 23%
II. pilier | 24% | 24% | 24% | 24% | 24%

Miera náhrady vzhľadom na priemernú mzdu v NH
Vymeriavací základ jednotlivca ako % z priemernej mzdy | 50 | 75 | 100 | 150 | 200
Jednopilierový systém | 23% | 34% | 46% | 69% | 92%
Dvojpilierový systém | 23% | 35% | 47% | 70% | 94%
Z toho:
I. pilier | 12% | 17% | 23% | 34% | 46%
II. pilier | 12% | 18% | 24% | 36% | 48%

Scenár B

Miera náhrady vzhľadom na mzdu jednotlivca
Vymeriavací základ jednotlivca ako % z priemernej mzdy | 50 | 75 | 100 | 150 | 200
Jednopilierový systém | 48% | 48% | 48% | 48% | 48%
Dvojpilierový systém | 54% | 54% | 54% | 54% | 54%
Z toho:
I. pilier | 24% | 24% | 24% | 24% | 24%
II. pilier | 30% | 30% | 30% | 30% | 30%

Miera náhrady vzhľadom na priemernú mzdu v NH
Vymeriavací základ jednotlivca ako % z priemernej mzdy | 50 | 75 | 100 | 150 | 200
Jednopilierový systém | 24% | 36% | 48% | 72% | 97%
Dvojpilierový systém | 27% | 41% | 54% | 81% | 109%
Z toho
I. pilier | 12% | 18% | 24% | 36% | 48%
II. pilier | 15% | 23% | 30% | 45% | 60%

Výhody a nevýhody zavedenia kapitalizačného piliera

Výnosnoť kapitalizačného systému je závislá od výšky výnosov z investovania dôchodkových aktív na finančnom trhu. Výnosnosť priebežného systému je určená rastom miezd. V prípade, že je demografický vývoj konštantný, výhodnejší je ten systém, v ktorom je miera výnosnosti vyššia. Ak je v určitom časovom horizonte vyšší rast miezd ako miera zhodnotenia dôchodkových aktív v kapitalizačnom systéme, je výhodnejší priebežný systém a naopak.

Zavedením zmiešaného spôsobu financovania dôchodkov sa diverzifikujú riziká priebežného a kapitalizačného spôsobu financovania medzi trh práce a finančný trh. Hlboká finančná kríza spôsobená napr. hyperinfláciou, vojnou, prípadne prírodnou katastrofou, môže výrazne zníziť reálnu úroveň naakumulovaných dôchodkových aktív v kapitalizačnom systéme. Inflácia má v priebežnom systéme vplyv na následný rast miezd a preto je priebežný systém odolnejší voči inflácii. Na druhej strane kapitalizácia prináša z dlhodobého hľadiska vyšší výnos ako priebežný systém a jeho zavedenie do moderného dôchodkového systému je opodstatnené. Akým spôsobom a v akom rozsahu závisí od sociálno – ekonomických, politických a kultúrno – historických podmienok danej krajiny.

II.II Posúdenie utvárania podmienok na rozvoj podnikateľských aktivít z hľadiska žiadúceho ekonomického rastu

Zo strednodobého hľadiska sa v nadväznosti na vyhodnotenie fiskálnych dopadov zavedenia kapitalizačného piliera očakáva postupné znižovanie príspevkového zaťaženia, hlavne na invalidné dôchodky, neskoršie aj na starobné dôchodky. Z dlhodobého hľadiska bude mať teda zavedenie starobného dôchodkového sporenia znižovaním príspevkovej sadzby pozitívny vplyv na vytváranie lepších podmienok na rozvoj podnikania v Slovenskej republike.

II.III Súlad s prioritami a cieľmi hospodárskej politiky

	Predkladaný dokument je v súlade s prioritami a cieľmi hospodárskej politiky vlády Slovenskej republiky, deklarovanými v Programovom vyhlásení vlády SR. Vláda sa zaviazala, že pripraví podmienky pre postupné vytvorenie bezpečného a spravodlivého dôchodkového systému postaveného na troch pilieroch. Cieľom reformy je zastaviť demograficky podmienené zvyšovanie vnútorného dlhu priebežne financovaného dôchodkového systému a zvýšiť zaangažovanosť občanov na svojej životnej úrovni v dôchodkovom veku.

Vláda sa zaviazala, že pripraví legislatívne a finančné predpoklady pre vznik povinného kapitalizačného piliera dôchodkového systému. Sporenie prostredníctvom  individuálnych účtov vytvorí  priestor, aby v budúcnosti o čase svojho odchodu do dôchodku mohol rozhodovať sám občan. Správu aktív bude v tomto systéme zabezpečovať súkromný sektor, výber správcu bude v plnej kompetencii občana. Subjekty pôsobiace v tomto systéme budú podliehať nezávislému regulačnému orgánu s veľkým dôrazom na bezpečnosť vkladov. Pri zavádzaní tohto piliera bude vláda venovať náležitú pozornosť informovaniu a osvete občanov.

III: Odhad dopadov na životné prostredie

	Predkladaný materiál nemá vplyv na životné prostredie.

IV: Odhad dopadov na zamestnanosť

V dlhodobom horizonte stabilizácia finančnej rovnováhy dôchodkového systému, silnejšia väzba medzi platením príspevkov a poberaním dôchodkov, zníženie príspevkového zaťaženia a ďalšie už spomínané aspekty môžu znamenať zvýšenie zamestnanosti prostredníctvom vyššieho ekonomického rastu.