Dôvodová správa

A. Všeobecná časť

Návrh zákona o zriadení Správcovskej agentúry, o zrušení Fondu národného majetku Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „návrh zákona“) sa predkladá na základe Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky z 15. mája 2012, v zmysle ktorého vláda Slovenskej republiky rozhodne o zrušení FNM efektívnym spôsobom, bez dodatočných dosahov na štátny rozpočet a s vylúčením ekonomicko-právnych a obchodných rizík.
 
Fond národného majetku Slovenskej republiky (ďalej len „FNM“) bol zriadený zákonom Slovenskej národnej rady č. 253/1991 Zb. o pôsobnosti orgánov Slovenskej republiky vo veciach prevodov majetku štátu na iné osoby a o Fonde národného majetku Slovenskej republiky. Vznikol dňa 28. júna 1991 zápisom do podnikového registra, pričom v súčasnosti vykonáva FNM svoju činnosť na základe zákona č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prevode majetku“), ktorý FNM definuje ako „právnickú osobou zriadenú osobitným zákonom, zapísanú do obchodného registra, ktorá vykonáva činnosť podľa tohto zákona vo verejnom záujme“ (§ 27 ods. 1). Hlavným poslaním FNM je zabezpečovať realizáciu procesu privatizácie a vykonávať s tým spojené majetkové a finančné operácie. Táto základná úloha FNM v čase jeho vzniku vyplývala z realizácie reformy ekonomiky spočívajúcej v zmene plánovaného hospodárstva založeného na princípe jednotného socialistického vlastníctva na trhovú ekonomiku založenú na pluralite vlastníctva a voľnej hospodárskej súťaže. Medzi hlavné činnosti FNM popri realizácii procesu privatizácie patrí najmä činnosť v oblasti uspokojovania reštitučných nárokov a v oblasti bezodplatného prevodu cenných papierov na FNM. 
 
Národná rada Slovenskej republiky uznesením č. 24 z 15. mája 2012 schválila Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky, v zmysle ktorého vláda komplexne posúdi ukončenie prebiehajúceho procesu privatizácie. Na základe schváleného programového vyhlásenia rozhodla vláda Slovenskej republiky uznesením č. 275 z 20. júna 2012 o ukončení prebiehajúceho procesu privatizácie majetkových účastí FNM na podnikaní vybraných spoločností a zároveň rozhodla nepokračovať v prebiehajúcom procese privatizácie a prerušiť kroky vedúce k prevodu majetkových účastí FNM na podnikaní vybraných spoločností. 
 
FNM prestal plniť svoju základnú úlohu v procese privatizácie a podstatnú časť predmetu činnosti FNM tvorí v súčasnosti správa majetkových účastí na podnikaní obchodných spoločností. Nakoľko sa do budúcna nepredpokladá privatizácia majetku štátu v rozsahu v akom sa vykonávala v súvislosti s transformačnými procesmi v minulosti, nie je teda ani potrebná existencia osobitného subjektu určeného na výkon privatizačnej činnosti. Z týchto dôvodov sa navrhuje zrušenie FNM. Úlohy a kompetencie FNM vo vzťahu k prípadnému budúcemu prevodu majetku štátu sa navrhuje presunúť na Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky (ďalej len „MH SR“). 
 
Pri príprave návrhu zákona boli prehodnotené aj doterajšie koncepcie zrušenia FNM, ktoré  predpokladali zánik FNM s právnym nástupníctvom štátu zastúpeného MH SR alebo zánik FNM bez právneho nástupcu. 

Model zániku FNM s právnym nástupníctvom štátu bol zvolený napr. v Českej republike, kde došlo k zrušeniu Fondu národného majetku Českej republiky a k prechodu všetkých práv a povinností ako aj aktív a pasív na Ministerstvo financií Českej republiky. V tejto súvislosti je nutné uviesť, že zákonný prechod všetkých záväzkov FNM na štát by mal nielen dočasné ale hlavne dlhodobé negatívne dopady na štátny rozpočet, čo je v priamom rozpore s programovým vyhlásením vlády. Vzhľadom na existenciu záväzkov zo súdnych sporov voči FNM vo výške viac ako 400 mil. Eur, z dlhopisov vydaných FNM, vysporiadavanie reštitučných a iných obdobných nárokov oprávnených osôb, ručenia FNM za záväzky v zmysle § 15 Zákona o prevode majetku, záväzkov vyplývajúcich z privatizačných rozhodnutí schválených podľa doterajších predpisov a iných záväzkov FNM, nie je možné FNM zrušiť s právnym nástupníctvom štátu. Zrušenie FNM s právnym nástupníctvom štátu by malo významné ekonomicko–právne riziká aj z dôvodu obmedzenia vymožiteľnosti pohľadávok veriteľov štátu. Takýto krok by preto zásadným spôsobom zasiahol do ústavných práv oprávnených osôb, nakoľko doteraz ručil FNM za svoje záväzky celým svojim majetkom, pričom v prípade sukcesie na štát by za tieto záväzky ručil síce štát celým svojim majetkom, avšak vymožiteľnosť pohľadávok voči majetku štátu je zákonom výrazne limitovaná.
 
Obdobne zrušenie FNM bez právneho nástupníctva, by v zásade znamenalo uskutočnenie  likvidácie FNM, kedy by pohľadávky a neuspokojené záväzky FNM bez ďalšieho vysporiadania  zanikli súčasne so zánikom FNM. Takýto postup by preto mohol znamenať isté riziko narušenia právnej istoty a pozície súčasných veriteľov FNM, ktorí by neboli uspokojení v rámci likvidácie. Vzhľadom na uvedené riziká a najmä na dodržanie princípu právnej istoty vo vzťahu k veriteľom FNM by pri postupe zrušenia FNM s likvidáciou bolo nutné uvažovať o legislatívnej zmene, ktorá by musela napr. podľa českého modelu upraviť prechod záväzkov FNM na štát, ktoré by neboli v rámci likvidácie FNM uspokojené, pričom by bolo potrebné riešiť, ktorý ústredný orgán by v mene štátu bol povinný dané garancie vo vzťahu k veriteľom zabezpečiť. Oslabenie pozície veriteľov by však bolo aj v takomto prípade zjavné, keďže podľa platnej právnej úpravy exekúcia na majetok štátu je výrazne zákonom obmedzená.
 
Zároveň v mnohých privatizačných zmluvách ručil štát v zastúpení MH SR spoločne a nerozdielne s FNM, t.j. ak by FNM zanikol likvidáciou bez právneho nástupcu, veritelia by sa mohli automaticky obrátiť na štát, t.j. ani týmto spôsobom nie je možné vylúčiť negatívne dopady na štátny rozpočet. Navyše ústavnosť takéhoto zákona by mohla byť spochybnená najmä s ohľadom na princíp právnej istoty a základného práva vlastniť majetok.

V porovnaní s vyššie uvedenými doterajšími koncepciami zrušenia FNM, predkladaný návrh zákona preto vychádza zo základného východiska, ktorým je zrušenie FNM s právnym nástupníctvom za účelom postupného vysporiadania záväzkov a ostatných činností FNM, ktoré nie je možné bez ďalšieho zrušiť ani preniesť na štát v zastúpení MH SR alebo Ministerstvom financií Slovenskej republiky. 

Zrušenie FNM s právnym nástupcom odôvodňuje skutočnosť, že niektoré z činností, ktoré sú doposiaľ v kompetencii FNM bude potrebné vykonávať aj po prípadnom skončení činnosti FNM (niektoré z nich aspoň obmedzený čas). Ide napríklad o výkon práv akcionára v spoločnostiach s majetkovou účasťou FNM, činnosti spojené so splácaním dlhopisov FNM, sledovanie, spravovanie a vymáhanie pohľadávok FNM, vysporiadavanie záväzkov zo súdnych sporov. 
 
Navrhuje sa zrušiť FNM s právnym nástupníctvom zákonom zriadenej právnickej osoby, ktorá síce ako právny nástupca FNM vstúpi do práv a povinností FNM, avšak s okruhom činností primárne zameraných na profesionálnu správu majetku a vysporiadavanie vyššie uvedených záväzkov, ktoré na nástupcu prejdú z FNM na základe zákona a ktoré nie je možné bez náhrady zrušiť resp. ich zrušenie pri prinášalo významné riziká.
 
Vzhľadom na to, že z dôvodu postupného utlmovania činnosti FNM boli v roku 2014 všetky významné majetkové účasti v energetických spoločnostiach, z ktorých plynuli pre FNM dividendy, prevedené späť na štát a vzhľadom k tomu, že z majetkových účastí v teplárenských spoločnostiach, ako aj z približne 50-tich minoritných účastí, momentálne neplynú pre FNM dostatočné výnosy, ktoré by mohli pokrývať jeho ďalšiu činnosť pri vysporiadavaní existujúcich záväzkov FNM z čias privatizácie, navrhuje sa, aby nástupca bol oprávnený nakladať                          s prebytočným majetkom práve za účelom postupného vysporiadavania doterajších záväzkov bez dodatočných negatívnych vplyvov na štátny rozpočet. Vysporiadanie doterajších záväzkov FNM bude hlavnou úlohou právneho nástupcu. 
 
Vzhľadom na odlišný účel a činnosť FNM do budúcna, vzhľadom na potrebu odlišného nastavenia celého komplexu vnútorných a vonkajších právnych vzťahov a vzhľadom na potrebu vytvoriť právne prostredie umožňujúce flexibilne reagovať na potrebu vysporiadania záväzkov súvisiacich s privatizáciou z minulosti by bolo nekoncepčné, aby bol zachovaný FNM v jeho doterajšej podobe spolu s jeho systémovým začlenením do predpisov na úseku privatizácie.                     Z tohto dôvodu sa preto javí koncepčne vhodnejšie zákonom zrušiť FNM a vytvoriť novú právnickú osobu sui generis. Uvedená koncepcia zrušenia FNM sa najviac približuje zámeru vlády SR, rozhodnúť o zrušení FNM efektívnym spôsobom, bez dodatočných dosahov na štátny rozpočet a s vylúčením ekonomicko–právnych a obchodných rizík. 
 
Na základe vyššie uvedených dôvodov predkladaný návrh zákona ruší FNM bez likvidácie s právnym nástupcom, ktorého úlohou bude postupne vysporiadavať záväzky FNM vyplývajúce z pasívnych súdnych sporov, z dlhopisov a reštitúcií (zmeniek) a iných privatizačných záväzkov bez dopadu na štátny rozpočet. Navrhuje sa zriadenie Správcovskej agentúry (ďalej len „agentúra“) ako právneho nástupcu a sukcesora do práv a povinností FNM, vrátane právnych vzťahov, s výnimkou tých explicitne uvedených v zákone. Agentúra bude kontrolovaná primárne vládou SR, pričom vláda SR bude menovať členov štatutárneho orgánu agentúry. Z dôvodu väčšej flexibility v hospodárení agentúry sa navrhuje, aby rozpočet Agentúry schvaľovala vláda SR, pričom na určité druhy nakladania s majetkom agentúry bude nevyhnutný predchádzajúci súhlas MH SR. Všetky kompetencie a úlohy vykonávané doposiaľ FNM v oblasti privatizácie prejdú v zásade do pôsobnosti MH SR. 
 
Navrhuje sa, aby agentúra spravovala svoj majetok hospodárne, účelne a za zákonom stanovených podmienok s cieľom vytvárania rezervného fondu a správneho fondu z výnosov za účelom postupného vysporiadavania doterajších záväzkov FNM, vyplývajúcich z pasívnych súdnych sporov, z dlhopisov a reštitúcií (zmenky), zo zákonného ručenia a privatizačných rozhodnutí, ktoré nebudú do zániku FNM vysporiadané a ktoré z dôvodu prebiehajúcich súdnych konaní, ani nie je možné v dohľadnej dobe vysporiadať. K postupnému uspokojeniu záväzkov by tak došlo bez dopadov na štátny rozpočet. Agentúra zároveň nadviaže na know how zrušeného FNM vo vzťahu k profesionálnej správe svojho majetku. 
 
Návrh zákona predpokladá nevyhnutnú úpravu zákona o prevode majetku, ktorá bude reagovať na zrušenie FNM, zriadenie právneho nástupcu a na prechod kompetencií a úloh FNM v oblasti privatizácie na MH SR. 
 
V potrebnom rozsahu sa navrhuje vykonať novelizácia nasledovných súvisiacich právnych predpisov, v ktorých je nevyhnutné vykonať popri zmene označenia FNM aj iné nevyhnutné úpravy:
- zákon č. 87/1991 Zb. o mimosúdnych rehabilitáciách v znení neskorších predpisov;
- zákon Slovenskej národnej rady č. 319/1991 Zb. o zmiernení niektorých majetkových a iných krívd a o pôsobnosti orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v oblasti mimosúdnych rehabilitácií v znení neskorších predpisov;
- zákon Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách v znení neskorších predpisov;
- zákon č. 173/1993 Z. z. o niektorých náhradách v súvislosti s prevodom majetku štátu na iné osoby v znení zákona č. 564/2003 Z. z.;
- zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch                               a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov;
- zákon č. 566/2001 Z. z. o cenných papieroch a investičných službách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o cenných papieroch) v znení neskorších predpisov;
- zákon č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov;
- zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov;
- zákon č. 587/2004 Z. z. o Environmentálnom fonde a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov;
- zákon č. 396/2012 Z. z. o Fonde na podporu vzdelávania v znení neskorších predpisov.
 
Potreba zmeny ďalších zákonov, ktorá by sa týkala len zmeny označenia FNM za označenie jeho právneho nástupcu, je eliminovaná prechodnými ustanoveniami čl. I návrhu zákona.
 
Návrh zákona sa predkladá v súlade s § 40a zákona o prevode majetku, podľa ktorého                    o ukončení činnosti fondu, likvidácii fondu a o spôsobe použitia zostatku na účte fondu rozhodne Národná rada Slovenskej republiky zákonom.
 
Predkladaný návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi                           a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi, ako aj medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.