Author: Marek.Kalavsky
Last saved by: jost
Company: Ministerstvo Spravodlivosti SR

Zhodnotenie 
systému pripomienkového konania 
a návrhy na jeho zlepšenie

1. Súčasný systém pripomienkového konania
2. Monitorovanie systému pripomienkového konania
3. Zhodnotenie súčasného stavu pripomienkového konania
a) Dodržiavanie novej lehoty na pripomienkovanie
b) Pripomienky zo strany verejnosti
c) Doložka finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie
d) Hodnotenie odboru vládnej agendy ÚV SR
e) Oblasti najčastejšieho porušovania pravidiel
f) Spolupráca s Legislatívnou radou vlády SR
4. Zhrnutie navrhnutých zmien súčasného stavu pripomienkového konania
a) Zmeny smerujúce k jednotnému informačnému systému sledovania legislatívneho procesu
b) Zmeny v samotnom procese pripomienkového konania
i. 	Doložka finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie
ii.	Predbežná informácia
iii.	Skrátené pripomienkové konanie
iv.	Definícia pripomienky
v.	Obmedzenie možnosti formulovať zásadné pripomienky
vi. 	Lehota na pripomienkovanie
vii.	Zmeny súvisiace so vstupom SR do EÚ a s aproximáciou práva
viii.	Iné
5. Úlohy
6. Záver

1. Súčasný systém pripomienkového konania

Na základe uznesení vlády SR č. 511 a č. 512 z 13. júna 2001 k Návrhu zmien predpisov v nadväznosti na pripomienkové konanie k materiálom vlády SR v súlade s dokumentom Audit sa vypracoval nový systém pripomienkového konania (ďalej v texte len „PK“). Nový systém vstúpil do platnosti v prípade materiálov nelegislatívnej povahy dňa 1.11. 2001 a v prípade legislatívnych materiálov predkladaných na rokovanie vlády 1.1. 2002. 
Nový systém sa od predošlého líši predovšetkým striktnejším vymedzením pravidiel formulovania a zasielania pripomienok, vypracovávania  jednotlivých náležitostí materiálu a predkladacej správy a prísnejšími pravidlami dodržiavania Smernice na prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády (ďalej v texte len „Smernica“). 
Významnou zmenou je aj právo verejnosti vzniesť pripomienky a  podľa uváženia predkladateľa i právo zúčastniť sa na rozporovom konaní, resp. na verejnej odbornej prezentácii. 
Doložka dopadu na rozpočet a doložka dopadu na zamestnanosť sa pretransformovala na Doložku finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie (ďalej v texte len „Doložka“) a upravila sa aj doba na pripomienkovanie. 
Podstatnou zmenou voči predošlému systému PK je využívanie internetu na zverejňovanie materiálov jednotlivých rezortov na príslušných internetových stránkach, ako aj využívanie elektronickej pošty na komunikáciu medzi predkladateľom materiálu a pripomienkujúcim subjektom. Interné pripomienkové konanie v rámci ústredného orgánu štátnej správy (ďalej v texte len „ÚOŠS“) sa uskutočňuje najmä prostredníctvom internej počítačovej siete (intranetu), resp. internetu. Zrušila sa povinnosť posielať pripomienkujúcim miestam výtlačky celého materiálu, čím sa znížila časová a administratívna náročnosť PK. Predkladateľ povinne rozosiela len oznam o zverejnení predkladaného materiálu na internete v elektronickej a písomnej forme. 
	Hlavným prínosom nového systému PK je najmä spomínaná časová efektívnosť pri manipulácii s pripomienkovaným materiálom, a to zavedením elektronického predkladania materiálov. Tento spôsob komunikácie tiež umožnil finančné úspory súvisiace s administratívou materiálu. 
Výzvou pre tento proces zostáva možnosť zavedenia elektronického podpisu, ktorý by dopomohol celý proces ďalej zracionalizovať a zefektívniť.   

2. Monitorovanie systému pripomienkového konania

Na základe listu podpredsedu vlády a ministra financií Ivana Mikloša adresovaného všetkým ministerstvám a ostatným ÚOŠS sa v roku 2002 uskutočnilo prvé monitorovanie uplatňovania nového systému PK v praxi. O rok neskôr, na základe spoločného listu podpredsedu vlády a ministra financií Ivana Mikloša a podpredsedu vlády a ministra spravodlivosti Daniela Lipšica zo dňa 21. júla 2003 sa druhýkrát hodnotil stav fungovania nového systému z pohľadu ÚOŠS 20 mesiacov od jeho účinnosti. O rok neskôr listom ministerstva spravodlivosti a ministerstva financií  z 2. júla 2004 boli ústredné orgány štátnej správy po tretíkrát vyzvané vyjadriť svoj názor na fungovanie systému.
ÚOŠS odpovedali na šestnásť otázok, ktoré sa zameriavali na všeobecné zhodnotenie efektivity nového systému PK, viedli k identifikácii vzniknutých problémov pri dodržiavaní pravidiel systému a k prípadným návrhom na zlepšenie a zefektívnenie nového systému PK. 
Rovnako vo všetkých rokoch, prvá časť otázok zisťovala skúsenosti ÚOŠS                      s dodržiavaním Smernice, skúsenosti s dodržiavaním novoustanovených lehôt na pripomienkovanie a s vypracúvaním Doložky. Ďalšie otázky skúmali využívanie možnosti pripomienkovania zo strany verejnosti, kvalitu a kvantitu týchto pripomienok a uskutočňovanie rozporového konania so zástupcom verejnosti v prípade hromadnej pripomienky. 
	Druhá časť otázok, ktorá bola určená pre vyhodnocovateľov 
Doložky, menovite MF SR, MPSVaR SR, MŽP SR a sekciu hospodárskej politiky Úradu vlády SR, mala za úlohu vyhodnotiť kvalitu povinne vypracovaných doložiek resp. absenciu Doložky v materiáloch bez uvedenia v predkladacej správe, a taktiež prípadné návrhy na zmeny systému vypracúvania alebo kontrolovania Doložky.
	Na záver odbor vládnej agendy úradu vlády SR zhodnotil svoje skúsenosti                   s dodržiavaním novej lehoty na pripomienkovanie, ako aj dodržiavanie vzorovej štruktúry predkladacej správy a dodržiavanie vzoru vyhodnotenia PK, resp. prípadné neuskutočnenie PK a odstránenia rozporov pred predložením materiálu na rokovanie vlády. 
	Odpovede ministerstvá a ostatné ÚOŠS doručili v priebehu mesiaca august v rokoch 2002, 2003 a  2004. Väčšinu konštatovaní orgány štátnej správy vypracovali precízne a štruktúrovane, len niektoré rezorty bezdôvodne vynechali odpovede na niekoľko otázok. Ich konečné vyhodnotenie, vrátane návrhov riešení, je predmetom tohto materiálu. 

3. Zhodnotenie súčasného stavu pripomienkového konania 

Už v roku 2002 väčšina ÚOŠS hodnotila situáciu po implementácii nového systému PK ako veľmi dobrú. Zmenšila sa časová náročnosť pri príprave a zasielaní materiálov pripomienkujúcim miestam a zjednodušila sa komunikácia medzi rezortami. Nový systém je pružný a efektívny najmä tým, že ustanovil presnejšie pravidlá a elektronické predkladanie je omnoho rýchlejšie ako klasická pošta. Nový systém priniesol aj  finančné úspory. Napríklad vďaka zasielaniu materiálov len elektronickou formou si pripomienkujúce subjekty nemusia “stiahnuť” materiál, ktorý nevyžaduje ich vyjadrenie.  
Okrem výhod, ktoré nový systém PK priniesol, jednotlivé ministerstvá a ostatné ÚOŠS upozornili aj na niekoľko pretrvávajúcich nedostatkov. Niektoré problémy sa počas troch rokov fungovania systému čiastočne odstránili (napr. zasielanie výtlačkov dokumentov), mnohé však figurovali aj vo vyhodnoteniach z roku 2004. 
Najzávažnejší problém, ktorý vznikol pri implementácii nového systému, je technicko-organizačného charakteru. Nezriedka sa vyskytujú ťažkosti pri získavaní materiálov z internetovej stránky z dôvodu neskoršieho vystavenia materiálov na pripomienkovanie, prípadne nedostupnosť materiálu z dôvodu nárazového nahromadenia materiálov v jednom termíne alebo problém súbor „rozbaliť“. Ďalším častým problémom sú nefunkčnosť niektorých serverov a zverejnených e-mailových adries, používanie nejednotného softvéru (napríklad Word, Excel, AmiPro) na pracoviskách jednotlivých rezortov, či  ukladanie súborov v rozličnom formáte (napr. vo formáte väčšom ako A4, kedy dáta nie sú zobraziteľné), čo vyžaduje opakované telefonáty spracovateľovi. Všetky tieto skutočnosti prispievajú k skráteniu reálneho času na pripomienkovanie, a teda aj k zníženie kvality pripomienok. 
	V nasledujúcich častiach sa štúdia venuje stručnému popisu jednotlivých problémových oblastí:

 a) Dodržiavanie novej lehoty na pripomienkovanie
Skracovanie lehôt na pripomienkovanie, spolu s neodôvodneným využívaním skráteného PK sa stále ukazuje ako jeden z najväčších problémov PK. So skracovaním lehôt priamo súvisia aj ďalšie negatívne javy, ktoré fakticky skracujú čas na pripomienkovanie – neskoré zverejňovanie materiálov na internete a zaratúvanie dní pracovného voľna do času na pripomienkovanie. Osobitným problémom sa ukazuje tzv. „konferenčné“ PK. Ide o  pripomienkovanie, ktoré sa uskutočňuje v jeden deň so všetkými pripomienkujúcimi subjektami. Predkladateľ zvolá zástupcov všetkých pripomienkujúcich subjektov a za ich účasti sa de facto prerokúva návrh bod po bode s tým, že pripomienky sa uplatňujú ústne, resp. ak je materiál zaslaný v predstihu, tak aj písomne. Takáto forma PK je absolútne neprijateľná a vo svojej podstate znemožňuje riadne posúdiť predkladaný návrh. Je to paradoxné najmä z toho dôvodu, že všetci respondenti uvádzajú, že dodržiavajú lehoty určené na pripomienkovanie a skracujú ich len v nevyhnutných prípadoch.
Ako už bolo spomenuté, k skráteniu reálneho času na pripomienkovanie  prispievajú aj technické problémy pri používaní internetu a elektronickej pošty. V prípade viacdňovej nedostupnosti materiálu na pripomienkovanie na internete sa ÚOŠS dostávajú do časového stresu, a tak klesá kvalita pripomienok, a teda aj kvalita konečného výsledku celého materiálu. 

b) Pripomienky zo strany verejnosti  
Nový systém PK je podľa väčšiny ministerstiev efektívnejší aj vďaka zapojeniu širokej verejnosti do procesu. Občania sú nielen informovaní o predkladaní materiálov do vlády, ale sami sa svojimi podnetmi môžu podieľať na celom procese. 
Avšak kvalita pripomienok zo strany verejnosti sa veľmi líši, závisiac hlavne od odbornosti a kvalifikovanosti pripomienkujúcej verejnosti. Objavili sa aj pripomienky, ktoré boli nekonštruktívne, nepoužiteľné a neprehľadné. Na druhej strane, vyskytlo sa aj veľa odborných, prínosných a v konečnom dôsledku aj akceptovaných pripomienok. 
Kvantita pripomienok bola taktiež rôzna a závisela hlavne od záujmu verejnosti o predkladaný materiál. Napriek tomu, že pripomienky verejnosti sú niekedy formulované len ako otázky a väčšinou nemajú predpísanú formu, všetky ÚOŠS ich vnímajú pozitívne a konštruktívne pripomienky ďalej prediskutujú. 
Počet pripomienok verejnosti za obdobie od 1.11.2001 do 30.6.2004 bol rôzny.          V prvej polovici tohto obdobia bol počet pripomienok zo strany verejnosti podstatne nižší ako v druhej polovici obdobia, čo je dôkazom toho, že verejnosť až postupne začala využívať možnosť vyjadriť sa formou pripomienok k materiálom predkladaným na rokovanie vlády. 
Niektoré ÚOŠS si paradoxne nearchivovali pripomienky zo strany verejnosti, a tak neboli schopné odhadnúť ich kvantitu a kvalitu. Veľmi nízky počet pripomienok 0 až 3 evidovali v období od 1.11.2001 do 30.6.2004 napríklad MO SR, MZV SR a väčšina ostatných ÚOŠS. Počet 15 až 30 pripomienok evidovali na MV SR a MF SR, asi 51 pripomienok na MP SR, približne 64 pripomienok zaregistrovalo MPSVaR SR, vyše 100 pripomienok malo MK, 128 pripomienok MVaRR SR, približne 388 pripomienok MŠ SR a až 1030 pripomienok zo strany verejnosti zaznamenalo MŽP SR. 

Išlo hlavne o problematiku odpadov alebo kontroly znečistenia ŽP, čo sa týka najmä záujmu PO a veľkých priemyselných podnikov.

Počet hromadných pripomienok bol zväčša 0 až 2. MP SR sa venovalo štyrom hromadným pripomienkam a MŽP SR evidovalo až 161 hromadných pripomienok. Všetky rezorty uviedli, že rozporové konanie so zástupcom verejnosti sa uskutočnilo takmer vždy. Možnosť uskutočniť odbornú verejnú prezentáciu využili MO SR,MZ SR, MF SR, MK SR, MPSVaR SR, MVRaR a MŠ SR.

c) Doložka finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie
Ministerstvá zhodnotili, že s vypracovaním Doložky nemali závažnejšie problémy, prípadne vôbec nepredkladali materiály vyžadujúce vypracovanie Doložky. Z uvádzaných problémov s vypracúvaním Doložky sa ako najzávažnejší javí absencia jednotnej metodiky a spôsobu vypracúvania jednotlivých jej častí.
Vyhodnocovatelia doložky, ktorí posudzovali jej obsahovú a formálnu stránku, považujú kvalitu vypracovávania doložky, napriek určitému zlepšeniu oproti roku 2001, za nízku. V niektorých prípadoch obsahovala nepresné alebo rozporné údaje, nebola vypracovaná v súlade s Metodickým pokynom na prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády SR (ďalej v texte len „Metodický pokyn“), bola čisto formálneho charakteru alebo predstavovala iba duplikát dôvodovej správy.   
Vo výnimočných prípadoch materiály neobsahovali Doložku a tento fakt sa neuviedol v predkladacej správe. Rovnako ojedinelo nastali prípady, kedy materiály obsahovali úplne nesprávne údaje. 
Často však dochádzalo k nedodržiavaniu povinnosti predkladateľa predložiť aj návrh na úhradu zvýšených výdavkov alebo úbytku príjmu štátneho rozpočtu.
Druhá časť Doložky (t.j. odhad dopadov na obyvateľov a hospodárenie                        v podnikateľskej sfére) sa väčšinou vypracovala všeobecne a predstavovala iba stručný komentár. Zväčša sa v nej neuviedli prepočty a konkrétne dopady podľa požadovanej štruktúry definovanej metodickým pokynom. 

d) Hodnotenie odboru vládnej agendy ÚV SR
	Odbor vládnej agendy ÚV SR uvádza, že väčšina materiálov predložených na rokovanie vlády je v súlade s Rokovacím poriadkom vlády SR, Smernicou a Metodickým pokynom.  
Avšak v hodnotení takisto poukazuje na niekoľko nedostatkov pri predkladaní materiálov. Formálne nedostatky sa objavujú na obale materiálu, v návrhu uznesenia vlády, predkladacej správe, ale najmä v časti „Vyhodnotenie medzirezortného pripomienkového konania“.

Predkladatelia, najmä tí, ktorí nepredkladajú často materiály (predsedovia ostatných ústredných orgánov štátnej správy SR), sa ich dopúšťajú z dôvodu, že ako vzor pre spracovanie materiálu používajú staré materiály, už raz schválené vládou a pritom nevedia, že sa uvedené predpisy novelizovali, resp. vydali nové.

Rezorty niekedy úmyselne nevykonávajú pripomienkové konanie a predkladajúci uplatňujú takéto materiály priamo na rokovaní vlády. Zdôvodňujú to najmä nedostatkom času a potrebným a urýchleným schválením materiálu vo vláde. 
Veľmi často materiál neobsahuje Doložku a táto skutočnosť sa neuvádza ani v predkladacej správe. 

e) Oblasti najčastejšieho porušovania pravidiel
Výskum ďalej poukázal na nasledovné oblasti, v ktorých dochádza k nedodržiavaniu pravidiel najčastejšie: 
-	pripomienky nie vždy obsahujú návrh na úpravu textu ako ukladá Smernica,
-	ojedinele sú ešte dokumenty zasielané v tlačenej forme,
-	nie vždy odôvodnené a opodstatnené skracovanie lehoty na pripomienkovanie,
-	neskoré doručenie písomných oznámení,
-	nevyhodnocovanie pripomienok,
-	časté nedodržiavanie ustanovenia ods.8, časti 2.2.10 Metodického pokynu, podľa ktorého je prekladateľ v prípade rozpočtových dôsledkov materiálu povinný predkladať návrh na úhradu zvýšených výdavkov alebo na úhradu úbytku štátneho rozpočtu v štruktúre podľa platnej rozpočtovej klasifikácie. 

f) Spolupráca s Legislatívnou radou vlády SR
	Spoluprácu s Legislatívnou radou vlády SR pri predkladaní a prerokúvaní materiálov návrhov právnych predpisov hodnotí väčšina ÚOŠS ako dobrú a konštruktívnu. 
4. Zhrnutie navrhnutých zmien súčasného stavu pripomienkového konania
 
Hodnotiaca správa okrem analýzy súčasného stavu obsahuje aj niekoľko návrhov zmien, ktoré môžu ďalej zefektívniť PK. Tieto návrhy možno rozdeliť do dvoch hlavných oblastí, a to oblasť zmien smerujúca k jednotnému informačnému systému sledovania legislatívneho procesu a oblasť zmien v samotnom procese PK. 

a) Zmeny smerujúce k jednotnému informačnému systému sledovania legislatívneho procesu
	Cieľom jednotného informačného systému bude zabezpečiť sledovanie celého legislatívneho procesu od začatia PK až po zverejnenie v Zbierke zákonov SR, s prepojením na databázu JASPI. 
	Zavedenie tohto systému prinesie, resp. vyrieši najproblémovejšie miesta legislatívneho procesu. Tento systém najmä zabezpečí
-	sprehľadnenie legislatívneho procesu a jednoduchšiu orientáciu a vyhľadávanie v legislatívnych materiáloch,
-	automatické zverejňovanie legislatívnych materiálov na internete, a to na jednom mieste,
-	automatické informovanie všetkých dotknutých subjektov o každom zverejnenom legislatívnom materiáli a jeho zmene,
-	automatické „priraďovanie“ nových verzií (nových znení) legislatívnych materiálov k pôvodnému materiálu spolu so všetkými relevantnými stanoviskami k nim,
-	jednotný elektronický formát legislatívnych materiálov,
-	jednotnú formu legislatívnych materiálov a ich častí,
-	nemožnosť skracovania lehôt na pripomienkovanie,
-	zníženie manuálneho prepisovania celých legislatívnych materiálov v jednotlivých štádiách legislatívneho procesu – návrh bude v jednom systéme od pripomienkového konania až po uverejnenie v Zbierke zákonov SR,
-	v budúcnosti (v nadväznosti na dostatočné technické vybavenie) možnosť obmedziť doručovanie materiálov v papierovej forme
o	 jednotlivé časti legislatívnych materiálov, s ktorými sa tak intenzívne „nepracuje“, by sa mohli doručovať, resp. predkladať len v elektronickej podobe.

V nadväznosti na tento systém je možné navrhnúť, aby sa vytvoril jednotný softvér na prípravu legislatívnych materiálov, alebo aby sa používaný softvér upravil pre špecifické potreby prípravy a písania legislatívnych materiálov. Tým by sa odstránila nejednotnosť vyhotovovania týchto materiálov a zabezpečil by sa jednotný elektronický formát, ktorý by následne výrazne napomáhal „preklápaniu“ legislatívnych textov do Zbierky zákonov SR a do JASPI.
Vzhľadom na to, že kompetenčne patrí činnosť Zbierky zákonov SR a aj systém JASPI pod rezort Ministerstva spravodlivosti SR a vzhľadom na to, že veľkú časť činností v priebehu legislatívneho procesu vykonávajú Úrad vlády SR a Kancelária Národnej rady SR, možno navrhnúť, aby sa prípravou predmetného informačného systému poverilo Ministerstvo spravodlivosti v úzkej spolupráci s Úradom vlády SR a Kanceláriou Národnej rady SR. V prvom kroku je možné navrhnúť, aby sa na rokovanie vlády predložil materiál, ktorý by analyzoval a určil východiská a praktické možnosti realizácie tohto systému a na základe takéhoto materiálu by následne dotknuté orgány pristúpili k vytvoreniu systému a zaviedli ho „do života“. Pri tejto analýze je potrebné brať do úvahy existenciu informačného systému legislatívy a aproximácie práva (ďalej len „ISLAP“), ktorý bol vytvorený na Sekcii Inštitút pre aproximáciu práva Úradu vlády SR v rokoch 1999 – 2000 pre potreby všetkých ústredných orgánov štátnej správy na účel sledovania legislatívneho procesu a analyzovať možnosť využitia tohto systému pre vyššie uvedené úlohy. Predmetná analýza by mala vychádzať aj z existujúceho informačného systému pre pripomienkové konanie Úradu vlády SR, ktorý už v súčasnosti umožňuje zverejňovanie kompletných materiálov na pripomienkové konanie za všetky rezorty a rieši aj problémy s nejednotnosťou softvérov a formátov, ako aj ďalšie technické problémy. Pri návrhu riešenia jednotného informačného systému je potrebné analyzovať a ak to bude možné a efektívne využiť tak ISLAP, ako aj existujúci informačný systém Úradu vlády SR a Kancelárie Národnej rady SR, aby sa dosiahol vyššie uvedený cieľ s čo najefektívnejším využitím existujúcich prostriedkov.
So zavedením väčšej miery informatizácie do legislatívneho procesu sa neoddeliteľne spája aj zvýšenie kapacity a prenosovej rýchlosti pripojenia do Govnetu ako aj siete Govnet do internetu, dôslednejšie pripojenie všetkých (relevantných) pracovísk k sieti Govnet, či prípadné modernizovanie vybavenia pracovísk výpočtovou technikou a zaškolenie zamestnancov na používanie systému. 

b) Zmeny v samotnom procese pripomienkového konania
 	Ďalej navrhnuté zmeny sa týkajú samotného procesu PK, čiže Smernice, legislatívnych pravidiel a Metodického pokynu na prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády SR. Väčšina ÚOŠS považuje za primárnu úlohu neustále apelovať na dodržiavanie ustanovených pravidiel a kritérií. 
Hlavnými problematickými oblasťami sú skrátená lehota využívaná vo veľkej miere aj na pripomienkovanie legislatívnych materiálov, dodržiavanie postupov ohľadom pripomienok na základe definície pripomienky, možnosti definovania zásadných pripomienok, dodržiavanie predkladania Doložky v jednotlivým návrhom a zavedenie predkladania predbežnej informácie. Nasledujúce odseky sa venujú jednotlivým otázkam osobitne. 
i. 	Doložka finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie
Najväčším problémom spojeným s vypracúvaním Doložky je, že mnohé oslovené subjekty nepoznajú spôsob, resp. metodiku jej vypracúvania. To často vedie k čisto formálnemu charakteru Doložky, čo potvrdzujú aj rezorty, ktoré Doložku vyhodnocujú.
Je preto možné navrhnúť, aby dotknuté rezorty, t.j. ministerstvá financií, práce, sociálnych vecí a rodiny, hospodárstva a životného prostredia, ako aj Úrad vlády SR vypracovali jednotnú metodiku na prípravu a posudzovanie Doložky. Každý z vyššie uvedených orgánov by vypracoval a predložil na schválenie vláde jednotnú metodiku pre tú časť Doložky, ktorú vyhodnocuje.
Následne je možné klásť aj väčší dôraz na správne a hlavne informačne hodnotné vypracúvanie Doložky. Navrhujeme tiež, aby bolo explicitne ustanovené, že Doložka je súčasťou všeobecnej časti dôvodovej správy.
Pokiaľ ide o jednotlivé časti Doložky, navrhujeme prehodnotiť odôvodnenosť vyjadrovania vplyvov v piatich oblastiach a rozdeliť časti Doložky nasledovne
a)	vplyv na verejné financie, vrátane odhadov potreby navýšenia či zníženia počtu zamestnanov, odmeňovaných z verejných financií (štátna služba, verejná služba a osobitné služobné pomery),
b)	vplyv na „neštátny sektor“, teda na hospodárenie podnikateľskej sféry a obyvateľstva, vrátane vplyvu na podnikanie a zamestnanosť v „neštátnom sektore“,
c)	vplyv na životné prostredia.
Toto členenie by zahŕňalo z obsahovej stránky tie vplyvy, ktoré sa posudzujú aj dnes, ale nevyžadovalo by sa osobitné posudzovanie vplyvov na hospodárenie obyvateľov a na zamestnanosť – tieto by boli hodnotené v rámci vplyvov na „neštátny sektor“. Navrhované delenie by podľa nášho názoru zjednodušilo vypracúvanie Doložky a tiež umožnilo posudzovať súvisiace vplyvy v rámci jednej časti a na základe jednotnej metodiky. 
	Navrhujeme, aby vyhodnocovanie prvej časti (dopady na verejné financie) vykonávalo Ministerstvo financií SR, druhú časť (dopady na „neštátny sektor“) Ministerstvo hospodárstva SR a tretiu časť (dopady na životné prostredie) Ministerstvo životného prostredia SR. Pokiaľ ide o vypracovanie metodiky na prípravu a posudzovanie jednotlivých častí Doložky, navrhujeme, aby metodiku pre druhú časť vypracovalo Ministerstvo hospodárstva SR v spolupráci s Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR a Úradom vlády SR (doterajšími vyhodnocovateľmi častí Doložky, týkajúcich sa ekonomických dopadov a dopadov na zamestnanosť). 
ii.	Predbežná informácia
Novým návrhom je aj zavedenie tzv. predbežnej informácie, ktorá by predchádzala legislatívnym materiálom. V tomto aktualizovanom informatívnom dokumente by sa rozpracovali a objasnili základné ciele, tézy, problémy a dopady pripravovaných návrhov legislatívnych materiálov tak, aby sa zaručila vyššia kvalita týchto výstupov. Predbežná informácia si nekladie za cieľ nahradiť legislatívny zámer, ale predstavuje analýzu jeho prvotnej filozofie. 
Predbežná informácia by sa vypracúvala dva mesiace pred termínom vypracovania návrhu právneho predpisu v prípade, ak nepredchádzal vypracovaniu návrhu právneho predpisu legislatívny zámer alebo koncepčný materiál, ktoré schválila vláda a ktoré obsahovali všetky informácie uvádzané v predbežnej informácii. 
Predkladateľ návrhu právneho predpisu tiež bude povinný zverejniť predbežnú informáciu na svojej internetovej stránke dva mesiace pred termínom uvedeným v Pláne legislatívnych úloh (t.j. ak je v pláne napr. august, termín bude 30. jún); ak sa predkladá právny predpis mimo Plánu legislatívnych úloh, malo by ísť o dostatočnú dobu pred predložením právneho predpisu. Aby sa zabránilo zbytočnej administratíve, pripomienkujúcim miestam sa nebude zasielať formálny oznam o jej zverejnení. Zoznam predbežných informácií na pripomienkovanie sa okrem internetových stránok rezortov zverejní taktiež centrálne  na www.vlada.gov.sk. 
Pripomienkujúce miesta a verejnosť budú mať možnosť pripomienkovať predbežnú informáciu minimálne 1 mesiac a pre predkladateľa budú mať pripomienky iba informačný charakter. 
Ohľadom predbežnej informácie sa nebude konať rozporové konanie. Avšak predkladateľ bude povinný na internetovej stránke zverejniť sumár najdôležitejších pripomienok a vyjadriť k nim svoje stanovisko; táto povinnosť nebude platiť, ak už bol materiál zverejnený na pripomienkové konanie. Predbežná informácia sa nebude vypracovávať v prípade skrátených pripomienkových konaní a vtedy, ak už bol materiál odoslaný na pripomienkové konanie. 
Rozsah predbežnej informácie (vrátane stanoviska k pripomienkam) bude limitovaný jednou stranou A4.
Navrhovaná štruktúra predbežnej informácie pozostáva z nasledovných častí:
•	Dôvody a ciele prijatia nového právneho predpisu – vecné dôvody (napr. aj odkaz na Programové vyhlásenie vlády)
•	Súčasný právny stav – hlavné problémy a nedostatky, uvedenie skutočnosti, ako sa problém doteraz riešil a akými nástrojmi (legislatívnymi alebo inými), k akým výsledkom viedli riešenia
•	Stručná filozofia zákona, návrh realizácie - stručné zdôvodnenie, ako zo súčasného právneho stavu dospieť k určeným cieľom
•	Stručný náčrt finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov a vplyvov na zamestnanosť (základ Doložky, ktorá bude vypracovaná neskôr)
•	Možné riziko, problémy pri prijímaní a implementácii zákona
•	Vplyv na Plán legislatívnych úloh vlády SR, resp. Plán práce vlády SR
•	Zoznam právnych predpisov, ktoré bude treba novelizovať v súvislosti s predkladaným návrhom, ako aj zoznam súvisiacich právnych predpisov (odkazy)
•	Stručný návrh implementácie zákona a súvisiace ďalšie kroky, ak je predpoklad, že ich predložený návrh vyvolá – akčný plán (nutnosť vypracovania iných dokumentov, vykonávacích predpisov, uskutočnenie organizačných, personálnych zmien ap.)
•	Zoznam vykonávacích právnych predpisov súvisiacich s predkladaným návrhom a ich základná charakteristika (nutnosť zmeny, vypracovanie nových atď.)
iii.	Skrátené pripomienkové konanie 
Na základe viacerých odpovedí ÚOŠS je dôležité upozorniť na striktnejšie dodržiavanie stanovených termínov a zbytočné neskracovanie pripomienkového konania. Alternatíva stanovenia skrátenej lehoty pripomienkovania by sa mala presnejšie definovať a umožniť len výnimočne s ponechaním splnenia podmienok čl. 9 ods. 6 legislatívnych pravidiel vlády po schválení príslušným ministrom. 
 
iv.	Definícia pripomienky 
Je nevyhnutné opätovne apelovať na dôsledné doručovanie pripomienok elektronickou formou. Rovnako často sa v PK stáva, že pripomienkujúce subjekty zašlú viacstranové stanoviská a vyjadrenia k návrhom legislatívnych materiálov, avšak nenavrhnú žiadnu zmenu a ani vypustenie ustanovení. V takom prípade je vyhodnocovanie pripomienok nesmierne náročné, pretože často nie je zrejmé, aké konkrétne návrhy pripomienkujúci uplatňuje. 
Navrhujeme upresniť Legislatívne pravidlá vlády v čl. 10 v tom zmysle, že za pripomienku je možné považovať len návrh na zmenu/vypustenie určitého ustanovenia a to len vtedy, ak je takáto pripomienka zdôvodnená. Za pripomienku by bolo možné považovať aj návrhy, ktoré neobsahujú konkrétne zmeny, ale obsahujú konkrétne výhrady k navrhovanému textu a spôsob odstránenia týchto výhrad spolu s odôvodnením. Ak napríklad má pripomienkujúci výhrady k celému návrhu zákona alebo ak má výhrady k nezrozumiteľnosti ustanovenia bez toho, aby bol schopný navrhnúť konkrétne nové znenie, je možné za pripomienku považovať aj návrh na úpravu ustanovení alebo častí predkladaného materiálu s tým, že pripomienkujúci uvedie, ktoré ustanovenia považuje za nezrozumiteľnéči nesprávne, prečo a akým spôsobom navrhuje tieto nedostatky odstrániť. Zo znenia pripomienok však musí byť zrejmé, ak sa nenavrhuje konkrétna zmena textu alebo jeho vypustenie, akým spôsobom a v ktorých častiach sa má text upraviť.
V nadväznosti na uvedené navrhujeme, aby sa čl. 10 ods. 1 posledná veta upravil v tom zmysle, že na podnety, návrhy a komentáre, ktoré nespĺňajú definíciu pripomienky, predkladateľ neprihliada a ani ich nevyhodnocuje.
v.	Obmedzenie možnosti formulovať zásadné pripomienky
V súvislosti so zásadnými pripomienkami možno navrhnúť, aby sa tieto uplatňovali výlučne formou listu ministra alebo štátneho tajomníka, resp. vedúceho iného orgánu. Zásadná pripomienka vyjadruje kategorický nesúhlas, ktorý v konečnom dôsledku predznačuje to, že člen vlády nepodporí návrh na rokovaní vlády. Predmetný návrh je odôvodnený aj tým, že v konečnom stupni o zásadných pripomienkach v rámci rozporových konaní rozhodujú štatutári orgánov, ktoré ich uplatnili, a preto by to mali byť práve štatutári, resp. ich zástupcovia, ktorí tieto pripomienky uplatnia a vyjadria svoj súhlas s nimi podpisom. Navrhujeme preto pri definícii zásadnej pripomienky upresniť, že ide o takú pripomienku, ktorá vyjadruje kategorickú výhradu pripomienkujúceho subjektu bez zohľadnenia ktorej dotknutý subjekt nebude s návrhom súhlasiť. Je možné tiež navrhnúť, aby povinnosť uplatňovať zásadné pripomienky listom ministra alebo štátneho tajomníka, resp. vedúceho iného orgánu neplatila, ak
-	ide o návrh, ktorý je v skrátenom pripomienkovom konaní,
-	ide o návrh vyhlášky, výnosu alebo opatrenia – teda všeobecne záväzný právny predpis, ktorý neschvaľuje vláda.
O zásadných pripomienkach (ak nie sú rozpory odstránené) rozhoduje vláda, a teda v konečnom dôsledku členovia vlády hlasovaním. Navrhujeme preto, aby sa rozporové konanie viedlo povinne o zásadných pripomienkach iných ústredných orgánov štátnej správy než ministerstiev len ak ide o zásadné pripomienky
-	z pohľadu ich vecnej pôsobnosti, alebo
-	k návrhu, ktorý sa priamo týka postavenia alebo činnosti ostatného ústredného orgánu štátnej správy. 
Iné ústredné orgány štátnej správy než ministerstvá by pri uplatňovaní zásadných pripomienok uvádzali, či ide o zásadnú pripomienku týkajúcu sa ich vecnej pôsobnosti, ich postavenia alebo činnosti, aby bolo zrejmé, či ide o zásah do oblastí, v ktorých sa povinne vedie rozporové konanie. Ostatné zásadné pripomienky iných ústredných orgánov štátnej správy než ministerstiev, ktoré sa netýkajú ich vecnej pôsobnosti, postavenia alebo činnosti by predkladateľ vyhodnocoval, ale nemal povinnosť viesť k nim rozporové konania. 
Z uvedeného navrhujeme jedinú výnimku týkajúcu sa Úradu vlády SR. Úrad vlády SR plní kumulovane funkciu ústredného orgánu štátnej správy a orgánu, ktorý plní úlohy spojené s odborným, organizačným a technickým zabezpečením činnosti vlády a v rámci toho zabezpečuje aj činnosť kancelárie predsedu vlády SR. Vzhľadom na to, že predseda vlády nie je pripomienkujúcim miestom ako aj vzhľadom na špecifické postavenie Úradu vlády SR navrhujeme, aby Úrad vlády SR, resp. v jeho mene vedúci úradu mal možnosť uplatňovania zásadných pripomienok spolu s povinnosťou viesť o nich rozporové konanie upravenú rovnako, ako je tomu v prípade ministerstiev.  
Povinnosť viesť rozporové konania by zostala v prípade zásadných pripomienok ministerstiev a orgánov, ktorých osobitné postavenie je zakotvené v Ústave SR – teda Národná banka Slovenska, Najvyšší kontrolný úrad, Generálna prokuratúra SR a Najvyšší súd SR. 
V súvislosti so zásadnými pripomienkami ďalej navrhujeme, aby orgány, ktorým sa legislatívny materiál zasiela na pripomienkovanie na základe čl. 9 ods. 2 písm. g), mohli uplatňovať zásadné pripomienky len z pohľadu ich vecnej pôsobnosti. Pokiaľ ide o rozporové konania, platilo by to, čo v prípade iných ústredných orgánov štátnej správy.
V súvislosti s vyššie uvedeným navrhujeme tiež zvážiť ustanovenie „sankcií“  v prípade, ak sa nevyhodnotia zásadné pripomienky alebo sa neuskutoční rozporové konanie k zásadným pripomienkam vo forme zastavenia ďalšieho legislatívneho procesu až do uskutočnenia rozporového konania.
vi. 	Lehota na pripomienkovanie
Je potrebné dodržiavať lehoty určené na pripomienkovanie a nezaraďovať materiály, ktoré tieto lehoty nedodržali, na rokovanie vlády. Vzhľadom na porušovanie lehoty na pripomienkovanie je dôležité, aby všetky rezorty dôslednejšie a rovnomernejšie zverejňovali materiály na internete. Navrhujeme, aby sa oznamy o materiáli na PK zasielali až po vystavení na rezortnej internetovej stránke a aby sa tento dátum považoval za začiatok pripomienkového konania.
Navrhujeme tiež zvážiť predĺženie lehoty na pripomienkovanie legislatívnych materiálov na 20 pracovných dní. Je možné predpokladať, že v budúcnosti už nebude taký obrovský legislatívny nápor, ako tomu bolo pred vstupom SR do EÚ. Vzhľadom na to by bolo vhodné predĺžiť lehoty na pripomienkovanie v záujme čo najkvalitnejšieho posúdenia predkladaných legislatívnych materiálov. V tejto súvislosti je tiež možné navrhnúť, aby mohlo pripomienkové konanie skončiť aj skôr (t.j. po doručení všetkých pripomienok), ak všetky oslovené subjekty zašlú svoje pripomienky pred uplynutím danej lehoty. 
Vzhľadom na predĺženie lehoty na pripomienkové konanie navrhujeme, aby bola upravená možnosť využiť skrátené pripomienkové konanie. Konkrétne aby v čl. 9 ods. 7 legislatívnych pravidiel v prvej vete boli slová „ak vláda uloží vypracovať“ nahradené slovami „ak ide o“. Umožnilo by to, v odôvodnených a naliehavých situáciách, ak ide o návrh zákona mimo plánu legislatívnych úloh, využiť skrátené pripomienkové konanie aj bez toho, aby o ňom musela najprv rozhodnúť vláda.
vii.	Zmeny súvisiace so vstupom SR do EÚ a s aproximáciou práva
Vzhľadom na skutočnosť, že Slovenská republika sa v roku 2004 stala členským štátom Európskej únie, je potrebné náležite upraviť aj legislatívne pravidlá, resp. pravidlá upravujúce postup pri predkladaní legislatívnych materiálov do legislatívneho procesu. Navrhujeme najmä
-	Úpravu vnútrokomunitárneho pripomienkového konania v rámci legislatívneho procesu, ktoré je predkladateľ návrhu právneho predpisu povinný uskutočniť na základe netypických záverečných alebo doplnkových ustanovení smernice (konzultácie s Európskou komisiou) alebo podľa čl. 105 ods. 4 Zmluvy o založení ES a rozhodnutia Rady 98/415/ES o konzultácii Európskej centrálnej banky s národnými orgánmi ohľadom návrhov právnych predpisov (konzultácie s Európskou centrálnou bankou) alebo podľa čl. 9 smernice č. 98/34/ES v znení smernice č. 98/48/ES o postupe pri poskytovaní informácii v oblasti technických noriem a predpisov a pravidlách  pre služby informačnej spoločnosti v znení smernice č. 98/48/ES. Tieto ustanovenia smernice/rozhodnutia totiž zaväzujú členské štáty k určitým konzultačným, oznamovacím alebo povoľovacím postupom pred prijatím konečnej verzie transpozičného opatrenia vo vzťahu k Európskej komisii alebo Európskej centrálnej banke.
-	Upraviť jednotlivé ustanovenia legislatívnych pravidiel vlády tak, aby boli vypustené obsolétne ustanovenia, ktoré mali opodstatnenie pred vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie ako aj doplnené ustanovenia, ktoré si vyžaduje stav, resp. zmeny súvisiace so vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie.
-	Vypracovať aproximačné pravidlá na zabezpečenie jednotného postupu ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy pri zosúlaďovaní všeobecne záväzných právnych predpisov a medzinárodných zmlúv s právom Európskych spoločenstiev a právom Európskej únie.
Veľká časť potrebných zmien je už v štádiu prípravy a Sekcia Inštitút pre aproximáciu práva Úradu vlády SR vypracovala konkrétne návrhy na zmeny legislatívnych pravidiel. Ďalšie námety a konkrétne návrhy uplatnilo Ministerstvo vnútra SR v rámci pripomienkového konania k tomuto materiálu. Vzhľadom na podrobný charakter a veľký rozsah týchto návrhov ich všetky uvádzame vo vyhodnotení pripomienkového konania, ktoré je súčasťou tohto materiálu. Zároveň navrhujeme, aby boli pripomienky a námety uplatnené ministerstvom vnútra brané ako podklad pri vypracúvaní zmien legislatívnych pravidiel, ako aj aproximačných pravidiel.
viii.	Iné
Navrhujeme, aby skretariát Legislatívnej rady vlády SR vypracúval písomné závery a pripomienky, uplatnené na jej rokovaní obdobne, ako sa vypracúvajú závery a pripomienky legislatívnej rady k poslaneckým návrhom zákonov na rokovanie vlády alebo závery a pripomienky v stálych pracovných komisiách legislatívnej rady. Navrhujeme, aby táto povinnosť platila aj pri vládnych návrhoch ústavných zákonov, zákonov a nariadení vlády, ktoré legislatívna rada prerokúva, a to vtedy, ak o tom rozhodne legislatívna rada alebo o to požiada predkladateľa návrhu. Z rokovania legislatívnej rady sa vyhotovuje zvukový záznam, ktorý si môže predkladateľ na žiadosť vypočuť na sekretariáte legislatívnej rady. Tento postup je však náročný a v zásade nevyužívaný. Vyhotovenie písomného záveru a pripomienok k prerokovaným návrhom prispeje k istote a k sprehľadneniu celého procesu prerokúvania návrhov v legislatívnej rade. Tieto písomné závery a pripomienky legislatívnej rady by sa doručovali predkladateľom bez zbytočného odkladu po prerokovaní návrhu v legislatívnej rade.
Možno ďalej odporučiť niekoľko konkrétnych zmien v systéme PK. Navrhuje sa vypustiť zo Smernice možnosť pripomienkujúceho subjektu informovať predkladateľa o zaslaní svojho stanoviska  po uplynutí lehoty, vzhľadom k tomu, že oneskorené pripomienky nie je povinnosťou vyhodnotiť a navyše táto formulácia vedie k predlžovaniu lehôt pripomienkového konania. 
Ďalej možno navrhnúť doriešiť spôsob nakladania s pripomienkami vznesenými na rokovaní vlády, pričom pripomienkujúce rezorty ich neuplatnili v riadnom PK. Na základe uvedeného sa odporúča štandardizovať postup pre prípady, keď člen vlády na rokovaní vlády vznesie zásadné pripomienky k prerokovanému materiálu. Navrhovaný postup pozostáva z nasledovných krokov: 
a)	predloženie pripomienky v písomnej forme predkladateľovi, 
b)	prerušenie rokovania k materiálu a pokračovanie v rokovaní na najbližšom rokovaní vlády s tým, že problém by sa v rámci tejto lehoty medzi zúčastnenými prediskutoval.
Je samozrejme plne v kompetencii vlády, ako sa vysporiada so zásadnými pripomienkami uplatnenými priamo na jej rokovaní. Vyššie uvedené je však možné považovať za korektný spôsob vysporiadania sa s pripomienkami, ktoré sa mali uplatniť v rámci PK.
5. Úlohy
	Na základe navrhnutých zmien v časti 4. možno navrhnúť, aby
a)	Ministerstvo spravodlivosti SR v spolupráci s Kanceláriou Národnej rady SR a Úradom vlády SR vypracovalo analýzu východísk a praktických možností vytvorenia jednotného informačného systému na sledovanie legislatívneho procesu, spolu s časovým harmonogramom a predpokladanými nákladmi na jeho vytvorenie,
b)	podpredseda vlády a minister spravodlivosti a vedúci Úradu vlády SR, resp. Sekcia vládnej legislatívy a Sekcia Inštitút pre aproximáciu práva vypracovali návrh na zmenu Legislatívnych pravidiel vlády SR, ktorý by obsahoval všetky navrhované zmeny z časti 4.,
c)	vedúci Úradu vlády SR vypracoval návrh na zmenu Smernice na prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády SR, ktorý by obsahoval všetky navrhované zmeny z časti 4., ako aj zosúladenie Smernice a Legislatívnych pravidiel vlády SR v častiach týkajúcich sa legislatívnych materiálov predkladaných na rokovanie vlády,
d)	Ministerstvo financií SR, Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR, Ministerstvo životného prostredia SR, Ministerstvo hospodárstva SR a Úrad vlády SR vypracovali jednotnú metodiku na prípravu a vyhodnocovanie Doložky finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie - každý za časť, ktorú vyhodnocujú.
 
6. Záver

Monitorovanie efektivity nového systému v pripomienkovom konaní v rokoch 2002, 2003 a 2004 prinieslo podobné výsledky.  Systém sa už v roku 2002, teda 6 mesiacov po jeho implementácii, hodnotil ako zabehnutý a v plnej miere akceptovaný. Všetky zásadné problémy nového systému boli známe už z predošlého roka a v ďalších rokoch sa len potvrdilo, že sa zrejme neodstránili a naďalej pretrvávajú. 
Okrem navrhovania a realizácie zlepšení v pripomienkovom konaní, je nesmierne dôležité opakovane upozorňovať na dodržiavanie pravidiel už ustanovených, prípadne navrhnúť systém postihov za ich porušovanie. 
Je potrebné opätovne venovať pozornosť tréningu zamestnancov ohľadom vypracovávania jednotlivých  dokumentov, resp. zaviesť jednotný systém univerzálnych vzorov a formulárov.
Oblasťou s potenciálom rozvoja je aj pripomienkovanie zo strany širokej laickej verejnosti. Vhodná propagácia možnosti „zúčastniť sa rozhodovania v štátnej správe“ môže vniesť do tohto procesu nové pohľady a názory, ktoré sú na základe výskumu pozitívne vnímané aj zo strany samotných ústredných orgánov štátnej správy.
Elektronický systém síce zodpovedá požiadavkám a technickým možnostiam súčasnej doby. Ak by sa vyskytli problémy s prenosovou kapacitou linky pripojenia na Govnet je technicky možné ich v rámci Govnetu navýšiť. Internetová komunikácia môže značne urýchliť a zjednodušiť celkový proces, avšak nefunkčnosť internetu alebo nedostupnosť materiálu na internetovej stránke rezortu môže skrátiť reálnu lehotu na pripomienkovanie a tým znížiť kvalitu pripomienok.  Ak má byť systém efektívny, je nevyhnutné urobiť všetky opatrenia na odstránenie spomínaných problémov.