Author: jana.hrenova
Last saved by: sulik
Company: MS SR

Predkladacia správa

Návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov predkladá poslanec Národnej rady Slovenskej republiky Ján Drgonec podľa čl. 87 ods. 1 Ústavy SR. Na rokovanie vlády SR sa návrh predkladá podľa § 70 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky. 

	Zámerom predloženého návrhu ústavného  zákona  je upraviť právomoc vlády predkladať návrhy  ústavných zákonov na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky.

Zmena Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“) v navrhovanej podobe sa neopiera o žiadne relevantné vecné dôvody. Predložený návrh ústavného zákona upravuje otázky, ktoré doposiaľ aplikačnej praxi nespôsobovali problémy a zároveň zasahuje do tradičného mechanizmu rozloženia kompetencií medzi Národnou radou Slovenskej republiky a vládou Slovenskej republiky. Údajné výkladové problémy, ktoré ako dôvod návrhu ústavného zákona  uvádza navrhovateľ, vyriešila jednak doterajšia aplikačné prax a jednak zákon č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov („rokovací poriadok“). 

Návrh ústavného zákona v čl. I. bod 1 a 4 odníma vláde Slovenskej republiky oprávnenie podávať návrhy ústavných zákonov a toto nahrádza oprávnením vlády Slovenskej republiky „.... predkladať návrhy ústavných zákonov, ak preukáže splnenie zákonom ustanovených podmienok pre skrátené legislatívne konanie o návrhu takéhoto ústavného zákona“. Uvedeným sa nielen ústavne inštitucionalizuje jediná situácie v histórii Národnej rady Slovenskej republiky, ktorú vyvolala nutnosť urýchleného iniciovania zmeny ústavného textu spôsobená práve nečinnosťou Národnej rady Slovenskej republiky, no zároveň sa aj nelogicky uplatnenie ústavne garantovaného práva vlády Slovenskej republiky podmieňuje súhlasom Národnej rady Slovenskej republiky (§ 89 ods. 1 rokovacieho poriadku).

V zmysle ustanovenia § 2 ods. 2 písm. a) rokovacieho poriadku pojem zákon pre účely konania o návrhoch zákonov zahŕňa ústavu, zmeny ústavy, ústavné zákony a zákony. Tento výklad napokon implicitne potvrdila aj NR SR, keď v roku 2004 rokovala o návrhu ústavného zákona predloženého vládou a tento návrh požadovanou ústavnou väčšinou schválila. Týmto postupom ústavodarný orgán konkludentne podal taký autentický výklad ustanovenia čl. 87 ods. 1 ústavy, v zmysle ktorého vláda má právomoc podať návrh ústavného zákona.

Ústavodarný orgán zároveň jednoznačne vyriešil aj ďalšiu otázku, ktorú navrhovateľ označuje ako možný výkladový problém. prijatie bodu č. 2 je nadbytočné vzhľadom na ústavný vývoj Slovenskej republiky a najmä vzhľadom na obsah ústavného zákona č. 9/1999 Z. z., ktorý odňatím prezidentovi právo vracať Národnej rade Slovenskej republiky ústavné zákony vyriešil tento problém. Ústavným zákonom č. 9/1999 Z.z. NR SR odňala prezidentovi právomoc vrátiť s pripomienkami ústavný zákon. Štandardné výkladové pravidlá neumožňujú záver, v zmysle ktorého by takéto rozhodnutie ústavodarcu bolo možné zvrátiť výkladom odporujúcim jednoznačnému a jednoznačne vyjadrenému úmyslu ústavodarcu. S prihliadnutím na uvedené v danej veci absentuje akýkoľvek ústavno-právny problém, ktorého riešenie by vyžadovalo zmenu Ústavy.

	Prijatie bodu 3 zasa bude mať za následok skutočnosť, že z ústavného textu sa odstráni opora pre nadobudnutie platnosti všetkých všeobecne záväzných právnych predpisov (iných ako ústavný zákon a zákon).

V tejto súvislosti treba zároveň uviesť, že prípadné prijatie navrhovanej úpravy by si vyžiadalo zmenu rokovacieho poriadku. Jednak by bolo potrebné upraviť legálnu definíciu pojmu zákon a jednak by bolo potrebné ustanoviť osobitné pravidlá pre rokovanie NR SR o návrhoch ústavy a ústavných zákonov. V zmysle § 68 ods. 4 rokovacieho poriadku, ak sa má podľa zákona vydať vykonávací predpis, predseda NR SR môže vyžiadať od navrhovateľa zákona jeho návrh. Návrh vykonávacieho predpisu predloží navrhovateľ zákona vždy, ak má vykonávací predpis nadobudnúť účinnosť súčasne so zákonom, podľa ktorého má byť vydaný. V danej veci by s prihliadnutím na princíp právnej istoty (čl. 1 ods. 1 ústavy) a princíp legality (čl. 2 ods. 2 ústavy) bolo žiadúce, aby zmena rokovacieho poriadku nadobudla účinnosť zároveň s navrhovanou zmenou ústavy. V opačnom prípade, pri absencii zákonnej úpravy vykonávajúcej novú ústavnú úpravu, by NR SR nemohla konať o návrhoch ústavných zákonov v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Za daných okolností je preto namieste požadovať od navrhovateľa predloženie návrhu na vydanie takej zmeny rokovacieho poriadku, ktorá by vykonala navrhovanú zmenu ústavy.

Okrem absencie vecných dôvodov na zmenu ústavy vykazuje predložený návrh aj nedostatky systémového a legislatívno-technického charakteru. Zatiaľ čo v prvej vete čl. 87 ods. 1 ústavy v navrhovanom znení uvádza navrhovateľ termín „podať návrh ústavného zákona“, v druhej vete priznáva vláde právomoc takéto návrhy „predkladať“. Navrhovateľ pritom nijako nezdôvodňuje použitie rozličnej terminológie a zároveň nijako nevysvetľuje, aké normatívne implikácie z takého odlíšenia môžu vyplývať. Zároveň sa takéto riešenie bez zrejmého dôvodu odchyľuje od súčasnej ústavnej (čl. 87 ods. 1) aj zákonnej (§ 67 ods. 1 rokovacieho poriadku) úpravy.

Navrhovateľ ďalej opomenul uviesť, komu by vláda ako navrhovateľ ústavného zákona mala preukazovať splnenie príslušných podmienok, t.j. kto by ich splnenie preskúmal a autoritatívnym spôsobom osvedčil. Súčasná zákonná úprava (§ 89 rokovacieho poriadku) totiž upravuje pôsobnosť NR SR v tejto veci až v štádiu, kedy je návrh predložený na rokovanie zákonodarného zboru. V zmysle navrhovanej úpravy by sa však o splnení podmienok pre SLK muselo rozhodnúť ešte pred podaním návrhu ústavného zákona, nakoľko až preukázaním, že tieto podmienky boli splnené je návrh vôbec možné podať.

Predovšetkým však navrhovateľ nevysvetlil, či po splnení príslušných podmienok bude NR SR o návrhu ústavného zákona konať v tzv. skrátenom legislatívnom konaní alebo v bežnom legislatívnom konaní. Zo znenia navrhovanej úpravy pritom nevyplýva jednoznačná odpoveď, splnenie podmienok pre skrátené legislatívne konanie je tu totiž predpokladom samotnej ústavodarnej iniciatívy a nie konkrétneho spôsobu konania o návrhu. Splnenie podmienok pre skrátené legislatívne konanie podľa navrhovanej úpravy tak môže znamenať buď splnenie podmienok pre podanie návrhu bez ďalších implikácií alebo splnenie podmienok pre podanie návrhu a zároveň pre konanie o ňom vo forme skráteného legislatívneho konania. Zatiaľ čo samotný text naznačuje prvú výkladovú možnosť, dôvodová správa naznačuje možnosť druhú. Navrhovaná zmena tak nepredstavuje riešenie akútneho ústavno-právneho problému, ale naopak smeruje k jeho vytvoreniu.

Okrem toho sa navrhovateľ v druhej vete čl. 87 ods. 1 ústavy v predloženej podobe odvoláva na „zákonom ustanovené podmienky pre skrátené legislatívne konanie o návrhu takého ústavného zákona“. Žiaden zákon SR však takéto podmienky osobitne pre ústavný zákon neupravuje. Ak bude medzi procesom tvorby ústavných zákonov na jednej strane a zákonov na strane druhej rozlišovať ústava, bude musieť medzi nimi rozlišovať aj zákon vydaný na jej vykonanie. Aj v tejto súvislosti je preto opäť potrebné pripomenúť nevyhnutnosť predloženia návrhu novely rokovacieho poriadku.

Predložený návrh zákona je vecne nesprávny, pojmovo zmätočný a narúšajúci existujúce rozloženie kompetencií medzi Národnou radou Slovenskej republiky a vládou Slovenskej republiky. Vzhľadom na vyššie uvedené nedostatky predloženého návrhu zákona neodporúčame materiál na ďalšie legislatívne prerokovanie.