Návrh na zmenu systému platobných orgánov pre štrukturálne fondy Európskej únie

V zmysle požiadaviek Európskej komisie vo vzťahu k Negociačnej kapitole 21 – Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov musí každá kandidátska krajina určiť orgány, ktoré budú plniť funkcie platobných orgánov a následne vybudovať administratívne kapacity schopné zabezpečiť efektívny výkon platobných funkcií v rámci štrukturálnych fondov. 
V zmysle odhadov Ministerstva financií SR záväzky Európskych spoločenstiev v rámci štrukturálnych fondov pre obdobie 2004-2006 budú predstavovať čiastku 1162,09 MEUR (49,096 mld. SKK – kurz 42,248 zo dňa 6.5.2002 v NBS) v stálych cenách roku 1999, ktoré by mali byť pridelené SR do konca roku 2008 v reálnych platbách v závislosti od jej absorbčnej kapacity a schopnosti predkladať a realizovať projekty.  
Všeobecne záväzné právne predpisy ES podrobne neurčujú spôsob vybudovania orgánov a inštitúcií zapojených do realizácie štrukturálnych fondov. V členských krajinách sa používajú rôzne prístupy na ich vymedzenie v závislosti od skúseností, tradícií a iných faktorov. V ES neexistuje jednotný model, vymedzenie a vybudovanie celého systému riadenia štrukturálnych fondov je plne kompetencii členského štátu pri rešpektovaní všeobecne záväzných právnych predpisov ES a danej krajiny.
Finančné riadenie štrukturálnych fondov sa opiera o  sieť  niekoľko vzájomne prepojených orgánov a inštitúcií, ktoré v mene členského štátu zabezpečujú rôznorodé finančné funkcie, ako riadenie finančných tokov, prevod prostriedkov konečným prijímateľom, účtovníctvo a výkazníctvo, finančná kontrola a audit. Najdôležitejším z týchto orgánov je platobný orgán, ktorý v zmysle nariadenia Rady 1999/1260/ES predstavuje jeden alebo viac vnútroštátnych, regionálnych alebo miestnych orgánov či subjektov menovaných členskými štátmi pre účely vypracovania a predkladania žiadostí o platby a prijímanie platieb od EK. Hlavné funkcie platobného orgánu  sú:
•	zostavovanie, certifikácia a predkladanie výkazu výdavkov Európskej komisii;
•	vypracovávanie a predkladanie žiadosti o platbu Európskej komisii;
•	príjem prostriedkov ES;
•	prevod prostriedky ES konečnému prijímateľovi pomoci priamo alebo prostredníctvom sprostredkovateľského orgánu;
•	zabezpečenie toho, aby konečný prijímateľ dostal platbu čo najrýchlejšie;
•	predkladanie aktualizovaných predpovedí výdavkov pre príslušný a nasledujúci rok Európskej komisii;
•	predkladanie bezodkladnej správy o nezrovnalostiach Európskej komisii;
•	predkladanie výkazu čiastok plánovaných na preplatenie;
•	predkladanie správy o refundáciách neoprávnene použitých alebo zadržaných prostriedkov ES a výkazu čiastok čakajúcich na vymoženie ako prílohu 4. štvrťročnej správy o refundáciách EK;
•	nakladanie s kurzovými rozdielmi;
•	vedenie účtovníctva, výkazníctva a uchovávanie dokladov v súlade s právnymi predpismi ES.
Platobný orgán nedisponuje rozhodovacími funkciami (napr. príprava operačných programov, alokácia prostriedkov na projekty, výber projektov, uzatváranie zmlúv s konečným prijímateľom pomoci), ktoré sú vo výlučnej kompetencii riadiacich orgánov určených vládou SR uznesením č. 133/2002. Platobný orgán predstavuje predovšetkým technický nástroj prevodu finančných prostriedkov EK konečným prijímateľom pomoci, ich kontrolu a vykazovanie. 

V podmienkach Slovenskej republiky rozhodla vláda SR uznesením č. 133/2002 z 13.2.2002 k návrhu rozhodnutia o finálnej podobe Národného plánu regionálneho rozvoja Slovenskej republiky (rozhodnutie medzi CSF a SPD) o zriadení 3 platobných orgánov pre jednotlivé štrukturálne fondy:  
•	platobný orgán pre Európsky fond regionálneho rozvoja (ERDF) – Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR,
•	platobný orgán pre Európsky sociálny fond (ESF) – Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR,
•	platobný orgán pre usmerňovaciu sekciu Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EAGGF) a Finančný nástroj na usmerňovanie rybolovu (FIFG) – Ministerstvo pôdohospodárstva SR,
Ministerstvo financií SR v súlade uznesením vlády SR č. 133/2002 vo finančnom riadení štrukturálnych fondov zabezpečuje nasledujúce činnosti :
1.	Koordinovanie finančného riadenia štrukturálnych fondov a prostriedkov spolufinancovania z národných verejných zdrojov – táto koordinácia má širší rozmer. Ministerstvo financií SR v spolupráci s relevantnými rezortmi do konca júla 2002 na základe pripomienok EK musí vypracovať systém finančného riadenia štrukturálnych fondov, prispôsobiť legislatívu SR na príjem finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov, ako aj prispôsobiť finančné toky národného spolufinancovania  (pripravovaná novela zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách) a metodicky usmerňovať platobné, riadiace a sprostredkovateľské orgány pri zabezpečovaní finančných a platobných funkcií. 
2.	Príjem prostriedkov štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu z EK a ich distribúcia na príslušné platobné orgány – v pripravovanej novele zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov prostriedky z rozpočtu Európskych spoločenstiev poskytnuté Slovenskej republike na základe medzinárodných zmlúv uzatvorených po dni nadobudnutia platnosti zmluvy o pristúpení Slovenskej republiky k Európskym spoločenstvám a k Európskej únii sa zaraďujú do príjmov štátneho rozpočtu. Súčasne na použitie účelovo určených prostriedkov rozpočtu Európskych spoločenstiev poskytnutých Slovenskej republike a   zaradených do príjmov štátneho rozpočtu sa v štátnom rozpočte rozpočtujú príslušné výdavky. Tieto prostriedky sa vedú na osobitnom účte ministerstva v Štátnej pokladnici, z ktorého sa prevádzajú na osobitný účet platobných orgánov. 
3.	Predkladanie súhrnných žiadostí o platbu platobných orgánov  za všetky štrukturálne fondy a súhrnné predpovede potrieb finančných prostriedkov platobných orgánov za všetky štrukturálne fondy na daný a nasledujúci rok – v zmysle článku 32 nariadenia Rady 99/1260/ES ustanovujúcim všeobecné ustanovenia o štrukturálnych fondoch „členské štáty zabezpečia, pokiaľ to je možné, aby žiadosti o priebežné platby boli predkladané EK hromadne trikrát za rok“ a podobne „členské štáty zašlú Komisii najneskôr do 30. apríla každého roka svoje aktualizované predpovede žiadostí o platby na bežný rok a predpovede na nasledujúci rok“. 
4.	Metodicky usmerňuje a koordinuje finančnú kontrolu a vnútorný audit prostriedkov ES vo vzťahu k ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy, vykonáva následné kontroly hospodárenia aj s prostriedkami ES a zabezpečuje vzťahy finančnej kontroly – v zmysle zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy MF SR je ústredným orgánom pre finančnú kontrolu a vnútorný audit (§ 7) a v zmysle zákona NR SR č.502/2001 Z.z. o finančnej kontrole a vnútornom audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov (§3) je MF SR ústredným orgánom pre finančnú kontrolu a vnútorný audit. 

Schéma č. 1 – Finančné toky pri 3 platobných orgánoch 
Pri zachovaní systému 3 platobných orgánov v nadväznosti na uznesenie vlády SR č. 133/2001 by systém finančných tokov bol nasledovný:
 
Európska Komisia 

MINISTERSTVO FINANCIÍ

Platobný orgán pre ESF – Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny 

Platobný orgán pre ERDF – Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja

Platobný orgán pre EAGGF a FIFG – Ministerstvo pôdohospodárstva

Sprostredkovateľské orgány pre ESF (napr. MŠ SR, NÚP)

Sprostredkovateľské orgány pre EAGGF            a FIFG

Sprostredkovateľské orgány pre ERDF (napr. MH SR,MDPT SR, MŽP SR)

Koneční prijímatelia pomoci z EAGGF a FIFG

Koneční prijímatelia pomoci z ESF

Koneční prijímatelia pomoci z ERDF

Na základe pripomienok Európskej komisie má Slovenská republika zjednodušiť mechanizmus riadenia štrukturálnych fondov, zohľadniť svoje obmedzené možnosti (ľudský potenciál, dostupné finančné prostriedky bez nadmerného nárastu deficitu štátneho rozpočtu, nedostatok skúseností atď.) pri vybudovaní viacerých nových orgánov do predpokladaného dátumu vstupu do ES (1.1.2004). EK odporúča prehodnotiť rozhodnutie vlády o počte platobných orgánov a navrhuje zriadiť platobný orgán, ktorý bude zodpovedný v mene SR za prevod prostriedkov ES a s tým súvisiacich finančných úkonov pre obdobie 2004-2006.   
V súlade s pripomienkami ES navrhujeme zriadenie platobného orgánu na Ministerstve financií SR, ktoré je ústredným orgánom pre oblasť financií, finančnej kontroly a vnútorného auditu a zároveň zabezpečuje tvorbu a realizáciu štátneho rozpočtu (ktorého súčasťou budú aj prostriedky štrukturálnych fondov po vstupe SR do ES) a správy štátnych finančných aktív a pasív Slovenskej republiky.
Výhody navrhovaného systému jediného platobného orgánu pre obdobie 2004-2006 sú nasledovné:
-	vytvorenie jednoduchej štruktúry uľahčujúcej vyjednávanie s Európskou komisiou - 1 partner pre EK pri vyjednávaní a s tým súvisiace uľahčenie negociácií;
-	zjednodušenie systému finančných tokov (schéma č. 2) – systém finančných tokov sa zjednoduší, zlúčia sa dve úrovne na jednu(z pôvodných platobných orgánov sa stanú sprostredkovateľské orgány) a zrýchli sa prevod finančných prostriedkov konečným prijímateľom nielen prostriedkov poskytnutých v rámci štrukturálnych fondov Európskou komisiou ale aj spolufinancovania zo štátneho rozpočtu SR; 
-	nadväznosť na štátny rozpočet a lepšia koordinovanosť vo vzťahu k spolufinancovaniu – v zmysle pripravovanej novely zákona č. 303/1995 prostriedky ES poskytované v rámci spoločných programov ES a SR budú súčasťou príjmov štátneho rozpočtu, ku ktorým sa priradia zodpovedajúce výdavky. Spolufinancovanie SR v rámci štrukturálnych fondov bude súčasťou výdavkov štátneho rozpočtu. MF SR pripravuje návrh štátneho rozpočtu a v procese jeho tvorby sa výrazne uľahčí koordinácia prostriedkov ES a spolufinancovania zo štátneho rozpočtu, ako aj účtovanie a vykazovanie týchto prostriedkov v súlade s právnymi predpismi SR;
-	nadväznosť na systém štátnej pokladnice – prostriedky ES poskytované v rámci spoločných programov ES a SR budú prevedené štátnou pokladnicou na jednotlivých úrovniach účtov systému finančných tokov smerom ku konečným prijímateľom pomoci po uskutočnení príslušných kontrol;
-	zjednodušenie vymáhania neoprávnene použitých alebo zadržaných finančných prostriedkov – v zmysle § 47 zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení zákona č. 441/2000 odvod a penále za neoprávnene použité alebo zadržané finančné prostriedky Európskych Spoločenstiev vymáhajú Správy finančnej kontroly, alebo v prípade potreby Ministerstvo financií SR;
-	zjednodušenie a zrýchlenie odvodu neoprávnene použitých alebo zadržaných finančných  prostriedkov Európskej komisii – transparentný systém odvodu neoprávnene použitých alebo zadržaných finančných  prostriedkov si vyžaduje spätný prevod finančných prostriedkov opačným spôsobom ako boli pôvodne prevedené. V tomto prípade sa  systém finančných tokov zníži o jednu úroveň;
-	využívanie skúsenosti v oblasti finančného riadenia predvstupovej pomoci – Ministerstvo financií SR disponuje potrebnými skúsenosťami pri prevode finančných prostriedkov predvstupových fondov PHARE, ISPA a SAPARD, ktoré možno využiť pri zabezpečovaní úloh platobného orgánu pre štrukturálne fondy;
-	efektívna koordinácia prípravy platobných orgánov pre štrukturálne fondy a Kohézny fond – lepšia koordinácia prípravy platobných orgánov na jednom ministerstve.      
Z kandidátskych krajín Česká republika, Poľsko, Slovinsko, Lotyšsko, Estónsko a Bulharsko  rozhodli o zriadení 1 platobného orgánu pre všetky štrukturálne fondy na ministerstve financií. V prípade Litvy ministerstvo financií bude platobným orgánom pre ERDF.  V ostatných krajinách ešte nepadlo definitívne rozhodnutie o budúcich štruktúrach.
V nadväznosti na nariadenie Rady 99/1260/ES je možné delegovať niektoré úlohy platobného orgánu na nižšie úrovne.
MF SR ako platobný orgán pre štrukturálne fondy bude delegovať niektoré funkcie a činnosti na príslušné ministerstvá, ktoré budú plniť funkciu sprostredkovateľských orgánov. Rozsah delegovania na príslušné ministerstvá bude závisieť od systému finančného riadenia štrukturálnych fondov, ktorý v súlade s uznesením vlády SR             č. 1154/2001 vypracuje Ministerstvo financií SR v spolupráci s Ministerstvom výstavby a regionálneho rozvoja SR, Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR, Ministerstvom hospodárstva SR, Ministerstvom pôdohospodárstva SR, Ministerstvom dopravy, pôšt a telekomunikácií SR a Ministerstvom životného prostredia SR  v termíne do 31.12.2002, a od pripravenosti sprostredkovateľských orgánov zabezpečiť plynulý           a bezporuchový výkon delegovaných funkcií a činností. V nadväznosti na negociačnú kapitolu 21 sa Slovenská republika zaviazala Európskej komisii vypracovať systém finančného riadenia štrukturálnych fondov v termíne do 31.7.2002.      

Úlohy a zodpovednosti, ktoré môžu byť delegované z platobného orgánu na sprostredkovateľké orgány:
•	Príjem zálohovej platby, priebežných platieb a záverečnej platby zo štrukturálnych fondov od platobného orgánu 
•	Zabezpečenie najrýchlejšieho prevodu zálohovej platby, priebežných platieb a záverečnej platby zo štrukturálnych fondov konečným prijímateľom podľa stanovených limitov 
•	Vrátenie neoprávnene použitých alebo zadržaných platieb (nezrovnalostí) platobnému orgánu vrátane úrokov z omeškania
•	Predkladanie bezodkladnej správy o nezrovnalostiach platobnému orgánu
•	Informovanie o zistených nezrovnalostiach 
•	Vedenie knihy dlžníkov 
•	Vypracovanie a predkladanie správy o zistených nezrovnalostiach a s tým súvisiacich čiastok, ktoré nie sú predmetom bezodkladnej správy – štvrťročne  
•	Vypracovanie a predkladanie výkazu čiastok plánovaných na náhradu platobnému orgánu štvrťročne
•	Vypracovanie a predkladanie štvrťročnej správy o refundáciách neoprávnene použitých alebo zadržaných prostriedkov platobnému orgánu a výkazu čiastok čakajúcich na vymoženie ako prílohu 4. štvrťročnej správy o refundáciách 
•	Vykonávanie predbežnej kontroly pred platbou, ktorá zahŕňa formálnu kontrolu žiadostí o platbu, súlad žiadostí s finančným plánom a kontrolu požadovaných dokumentov predložených riadiacim orgánom (kópie uhradených faktúr a iné dokumenty potvrdzujúce, že  boli vykonané kontroly dodávok spolufinacovaných výrobkov a služieb, nárokované výdavky sú reálne a oprávnené, postupovalo sa v súlade s predpismi ES, existuje podporná dokumentácia a uchováva sa audit trail). 

Schéma č. 2 – Finančné toky pri jedinom platobnom orgáne –Ministerstvo financií SR
V prípade Ministerstva financií ako jediného platobného orgánu by systém finančných tokov bol nasledovný:

Európska Komisia 

MINISTERSTVO FINANCIÍ

 

Sprostredkovateľské orgány pre EAGGF a FIFG 

Sprostredkovateľské orgány pre ESF (napr. MP SVR SR, MŠ SR, NÚP)

Sprostredkovateľské orgány pre ERDF (napr. MVRR SR, MH SR, MDPT SR, MŽP SR)

Koneční prijímatelia pomoci z ERDF

Koneční prijímatelia pomoci z EAGGF            a FIFG

Koneční prijímatelia pomoci z ESF

Zriadenie platobného orgánu na Ministerstve financií SR si vyžaduje vytvorenie celkovo 20 pracovných miest od 1.1.2003. Požiadavka na vytvorenie týchto pracovných miest si MF SR uplatní v materiáli „Posiľňovanie administratívnych kapacít potrebných na efektívnu implementáciu práva EÚ v roku 2003“, ktorý obsahuje súhrnné požiadavky rezortov na posilnenie administratívnych kapacít v roku 2003. Preukázanie dostatočného počtu administratívnych kapacít na všetkých úrovniach riadenia štrukturálnych fondov, vrátane platobného orgánu, je jednou z nevyhnutných podmienok EK na uzatvorenie Negociačnej kapitoly 21. Do dňa vstupu SR do ES je potrebné zaistiť funkčnosť platobného orgánu, vyškoliť pracovníkov, vypracovať systémy finančného riadenia jednotlivých fondov a pripraviť postupy a procedúry platobného orgánu.