Title: I n f o r m á c i a
Author: kovacova
Company: UVSR

S P R Á V A

z kontroly zabezpečenia systému a výkonu finančnej kontroly prostriedkov poskytnutých SR z predvstupových nástrojov Európskej únie

A.	Základné údaje o poskytovanej pomoci SR z predvstupových nástrojov Európskej únie a s tým súvisiaci systém a výkon finančnej kontroly

Kontrolu vykonal Úrad vlády SR (ďalej ÚV SR) v súlade s uznesením vlády SR       č. 1208/2001, ktorým sa schválilo „Zameranie kontrolnej činnosti ÚV SR na I. polrok 2002“. Cieľom bolo zistiť, ako je z hľadiska funkčnosti zabezpečený systém a výkon finančnej kontroly prostriedkov poskytnutých SR Európskou úniou (ďalej EÚ), nadväzne na podpísané Memorandum o porozumení o zriadení Národného fondu z roku  1998 a na Dohodu o administratívnej spolupráci z roku 1999, ako aj ďalších dokumentov. V prípade zistenia nedostatkov zabezpečiť, aby boli prijaté opatrenia na ich odstránenie.

Z tohto pohľadu bola kontrole podrobená úroveň vypracovaného mechanizmu prípravy inštitucionálneho zabezpečenia programov, proces poskytovania a nakladania s prostriedkami EÚ, projektov a finančnej kontroly v rámci predvstupových nástrojov PHARE, ISPA a SAPARD.

Program PHARE bol zriadený Nariadením Rady Európskeho spoločenstva (ďalej ES)                č. 3906/1989/ES s cieľom poskytnúť všeobecnú pomoc kandidátskym krajinám pri príprave na ich vstup do Európskej únie (ďalej EÚ). V plánovacom období 2000 – 2006 sa v zmysle Nariadenia rady ES č. 1266/1999/ES program PHARE zameriava na dve hlavné priority, t. j. budovanie inštitúcií a investície.

Program ISPA má v zmysle štruktúry predvstupovej pomoci EÚ poskytovať pomoc pri napĺňaní cieľov definovaných v Partnerstve pre vstup a v Národných programoch pre zlepšenie životného prostredia a dopravných koridorov, pričom pomoc tohto programu má byť rovnomerne rozdelená medzi sektory životného prostredia a dopravy. Bol zriadený Nariadením rady ES                 č. 1267/1999/ES.

Program SAPARD predstavuje nástroj určený na predvstupovú pomoc poľnohospodárstvu a rozvoju vidieka v súlade s cieľmi spoločnej poľnohospodárskej politiky EÚ. Bol zriadený Nariadením rady ES č. 1268/1999/ES.

Vychádzajúc z uvedených skutočností subjektmi kontroly boli Ministerstvo financií SR (ďalej MF SR), Ministerstvo životného prostredia SR (ďalej MŽP SR), Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií (ďalej MDPT SR) a Ministerstvo pôdohospodárstva SR (ďalej MP SR).

A.1.	Budovanie inštitúcií pre programovanie, monitorovanie a hodnotenie zahraničnej pomoci, vrátane zabezpečenia systému a výkonu finančnej kontroly

Programy sa realizujú prostredníctvom všeobecných a špecializovaných predpisov a noriem, budovania inštitúcií, ktorých ciele a rozsah aktivít  v konečnom dôsledku určujú až finančné memorandá. Každý z programov sa má riadiť obsahovo a formálne podrobne vypracovaným plánom aktivít obsahujúceho popis situácie a vzťahov, inštitucionálneho rámca, finančného krytia a technických aspektov realizácie vrátane finančnej kontroly a auditu.

Zo strany ES sú vo všetkých dokumentoch kladené predovšetkým prísne podmienky na inštitucionálne zabezpečenie procesov programu. Ide hlavne o zabezpečenie odborného dohľadu samotného zriaďovania inštitúcií, ich personálneho a materiálneho vybavenia, dohľadu nad plnením projektových cieľov, monitorovania realizovaných prác, organizovania prípravy projektov, ich súladu so zámermi ES. Ďalej ide o zabezpečenie organizovania výberových konaní, uzatvárania zmlúv, vedenie účtovníctva, vykonávanie platieb, zabezpečenie finančného výkazníctva, finančnej kontroly a predkladania dokumentov príslušným subjektom v zmysle predovšetkým platných predpisov a pravidiel ES a tiež SR. Uvedené požiadavky na inštitucionálne zabezpečenie riadenia procesov projektov v značnom časovom predstihu, t. j. ešte pred poskytnutím pomoci vychádzajú rámcovo jednak z medzinárodných dohôd, základných právnych predpisov ES, ich zmien a doplnkov, ako aj právnych predpisov SR a uznesení vlády. Určitá direktíva ES pre implementáciu procesov je nesporná a  je jedným z kritérií pomoci prostredníctvom programov PHARE, ISPA A SAPARD. Ciele týchto programov EÚ zdôvodňuje najmä potrebou zvyšovania pripravenosti Slovenska  na vstup do únie a následnou možnosťou  využívať prostriedky štrukturálnych fondov, medzi ktoré patrí napríklad Európsky sociálny fond a Európsky usmerňovací a generačný fond v poľnohospodárstve po vstupe do EÚ.

Pre dosiahnutie uvedených cieľov vláda rešpektovala podmienky EÚ a postupne svojimi uzneseniami zabezpečovala právne, organizačné, inštitucionálne, personálne a  materiálne podmienky na plnenie noriem, pravidiel, predpisov a postupov EÚ.

Dokumenty EK vyžadovali v prvom rade zriadenie koordinačných orgánov programu PHARE na národnej úrovni a neskôr orgánov rezortných tiež pre programy ISPA a SAPARD. Zriadenie takýchto orgánov a inštitúcií v značnom predstihu pred poskytnutím pomoci zakladá vysoké nároky na ľudské zdroje, ich vedomosti, technické vybavenie, administratívu, aproximáciu práva a v neposlednej miere výdavky ŠR SR s tým spojené. Postupne takto vznikli útvary:

•	Národného koordinátora  zahraničnej pomoci (NAC) (Uznesenie  vlády SR č. 856/1998, resp. 713/2001), ktorým je podpredsedníčka  vlády pre európsku integráciu a je zodpovedná                  za programovanie;  monitorovanie a hodnotenie programov  PHARE, ISPA, SAPARD,

•	Národného  fondu pre program PHARE (NF), ktorý bol zriadený na MF SR (uznesenie vlády SR č. 856/1998) a jeho štatút bol rozšírený o úlohy pre program  ISPA ku dňu 31. 1. 2001 a viacročnej finančnej dohody pre program SAPARD ku dňu 20. 3. 2001,

•	Výkonného národného koordinátora zahraničnej pomoci – odbor zahraničnej pomoci začlenený  do sekcie pre európske záležitosti  Úradu vlády  SR a vykonával činnosti spojené s funkciou NAC (funkcia výkonného národného koordinátora  bola zrušená uznesením vlády č. 1218                    z 19. 12. 2001),

•	Splnomocnenca pre Národný fond (NAO), ktorým je štátny tajomník MF SR (uznesenie vlády SR č. 856/1998) a je zodpovedný za celkové riadenie finančných prostriedkov pomoci PHARE, ISPA, SAPARD v SR,

•	„Prípravný výbor  pre štrukturálne fondy EÚ je koordinačným orgánom, ktorého cieľom je zabezpečovať  koordináciu všetkých nástrojov predvstupovej pomoci EÚ pri príprave SR na využívanie štrukturálnych fondov EÚ. Je zriadený pri Ministerstve  výstavby a regionálneho rozvoja SR, ktoré je zodpovedné za koordináciu štrukturálnych nástrojov EÚ v rámci SR“.  Štatút prípravného výboru bol schválený uznesením vlády SR č. 546/2001,

•	Pracovné skupiny ISPA pre dopravu a životné prostredie a ich sekretariáty pripravujúce sektorové stratégie a prioritné programy, implementáciu projektov, koordináciu, informovanie verejnosti, monitoring, spracovávanie ročnej súhrnnej správy (uznesenie vlády SR č. 739/2000),

•	Sektoroví splnomocnenci  pomoci (SAO) programu PHARE pre ekonomickú a sociálnu súdržnosť - MVRR SR, cezhraničnú spoluprácu - MVRR SR, ISPA pre oblasť životného prostredia -      MŽP SR, ISPA pre oblasť dopravy - MDPT SR, SAPARD pre oblasť štrukturálnej politiky a rozvoja vidieka - MP SR, ktorými majú byť vedené implementačné agentúry pre ten ktorý program,

•	Sektoroví koordinátori zahraničnej pomoci (menovaní individuálne ministrami v zmysle uznesenia  vlády SR č. 656/1999) majú za úlohu  koordinovať všetky činnosti spojené s prípravou realizácie monitoringom a kontrolou programov, ako aj projektov súvisiacich s pomocou ,

•	Implementačných agentúr (IA) pre program PHARE – Centrálna finančná a kontraktačná jednotka  organizačne začlenená v ÚV SR (uznesenie vlády SR č. 856/1998). Pre program ISPA ide o IA v rezorte dopravy -  ŽSR SR, SSC a MŽP SR (uznesenie vlády SR č. 739/2000). Pre program SAPARD IA v rezorte pôdohospodárstva – MP SR (uznesenie vlády SR č. 815/1999, resp. rozhodnutie ministra pôdohospodárstva 1813/2000-KO zo dňa 21. 6. 2000). Implementačné agentúry majú zabezpečovať vyhlasovanie, realizáciu a priebeh výberových konaní (tendrovanie), procedúry uzatvárania zmlúv (kontrahovanie), platby, odbornú realizáciu projektov investičnej podpory a finančnú kontrolu. Agentúra na podporu regionálneho rozvoja zriadená na MVRR SR na základe uznesenia vlády č. 17/2001,

•	Spoločný monitorovací a hodnotiaci výbor (JMC) posudzuje stav a úroveň implementácie programov a projektov a odporúča zefektívnenie implementácie,

•	Orgány finančnej kontroly a vnútorného auditu (uznesenia vlády SR č. 739/2000, č. 852/2000, 846/2001 zákon NR SR č. 441/2000 Z. z., zákon NR SR č. 502/2001 Z. z.).

	Mimo uvedených štruktúr sú vytvorené orgány tzv. komunitárnych programov, ako sú Národné kancelárie programov Sokrates, Leonardo da Vinci, Piateho rámcového programu  pre rozvoj vedy a techniky, Program Mládež a ďalšie orgány - Národná agentúra pre podporu malého a stredného podnikania, Nadácie na podporu občianskych aktivít, Agentúra SARIO, Nadácia na podporu poprivatizačného fondu, programové implementačné jednotky pre bankovníctvo, financie, vnútorné veci, zamestnanosť a sociálne veci.

A.2.	Hodnotenie poskytovaných prostriedkov vyčlenených EÚ pre SR  v kontrolovanom období 1999 – 2001 z pohľadu vecného, ako aj systému finančnej kontroly

Do konca kontrolovaného obdobia, t. j. 31. 12. 2001 EÚ vyčlenila a poskytla pre SR finančné prostriedky iba z programu PHARE. Finančné prostriedky PHARE viedol príslušný ústredný orgán štátnej správy na devízovom účte alebo na účte cudzích prostriedkov. Realizácia nákupu (u tuzemských dodávateľov) sa mohla uskutočniť len prostredníctvom príjmov a výdavkov svojho rozpočtu a o túto sumu bol zriaďovateľ povinný povoliť  prekročenie rozpočtového limitu výdavkov. Postup sa nevzťahoval na prostriedky, ktoré boli poskytnuté v cudzej mene na platbu do zahraničia a dodávky boli hradené priamo z jeho devízového účtu. Tento stav platil do  31. 12. 2000 s tým, že pre rok 2000 museli byť prostriedky poskytnuté EÚ použité podľa zmluvy a vedené na osobitnom účte (§ 20 ods. 3 zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení zákona         č. 348/1999 Z. z.).

Prijatím týchto finančných prostriedkov na devízový účet, resp. príjmový účet pre doplnkové zdroje,  sa tieto prostriedky stali prostriedkami štátu, nie však súčasťou ŠR SR. Príjemca bol povinný nakladať s nimi v súlade s ustanoveniami platných zákonov (zákon NR SR č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov, zákon NR SR č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov, zákon         č. 563/1991 Zb. o účtovníctve v znení neskorších predpisov a iné).

Systém nezabezpečoval jasné pravidlá pre hospodárenie a kontrolu prostriedkov PHARE a následne ďalších predvstupových fondov v oblasti projektov, ich financovania, schvaľovania a finančného riadenia. 

Nedostatky systému  vyplývajú tiež z výsledkov internej  kontroly, ktorú vykonalo MF SR vo vlastnom úrade a ďalších troch vybraných subjektoch (Colné riaditeľstvo Bratislava, ÚDR SR Banská Bystrica, Datacentrum Bratislava) v čase od 25. 10. 1999           do 28. 4. 2000. V tejto súvislosti ministerka financií prijala opatrenia, ktoré vyústili najmä do novelizácie zákona o rozpočtových pravidlách (zákon NR SR č. 441/2000 Z. z.), podľa ktorého v zmysle ustanovenia § 9 ods. 3 na účely tohto zákona sa za prostriedky rozpočtovej kapitoly považujú aj prostriedky Európskych spoločenstiev a iné prostriedky zo zahraničia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, s ktorými sa nakladá v rámci tejto kapitoly.

Za obdobie rokov 1998 – 2000 boli za uvedených podmienok platných do 1. 1. 2001 v rámci finančných memoránd poskytnuté nasledovné objemy prostriedkov PHARE.

Finančné memorandá PHARE 1998 (FM 1998)
Celkové rozpočtované prostriedky pre SR v rámci FM 1998 predstavujú sumu 73,402 mil. eur. Ministerstvo financií SR otvorilo pre Národný fond v NBS 4 hlavné bankové účty pre FM 1998 a bankové účty s dispozičným právom implementačných agentúr pre každý program, z toho 10 účtov v NBS a 1 účet v Poľnobanke, a. s.. Národný fond obdržal  k  31. 10. 2001 peňažné prostriedky pre programy v rámci FM 1998 spolu vo výške 48 254 109,27 eur., čo je 65,7% z celkového rozpočtu FM 1998. Doba kontrahovania pre všetky memorandá 1998 skončila dňa 31. 12. 2000. Celkovo boli nakontrahované prostriedky PHARE na úrovni 87,46%.

Finančné memorandá PHARE 1999 (FM 1999)
Celkovo rozpočtované prostriedky pre SR v rámci FM 1999 vyčlenila Európska komisia sumu 87,630 mil. eur. Ministerstvo financií SR otvorilo pre Národný fond v NBS 9 hlavných bankových účtov a 27 bankových účtov s dispozičným právom implementačných agentúr pre každý program. Národný fond obdržal k  31. 10. 2001 peňažné prostriedky pre programy v rámci FM 1999 spolu         vo výške 29 064 494 eur, čo predstavuje 33,1% z celkového rozpočtu FM 1999. Doba nakontrahovania pre všetky finančné memorandá 1999 skončila 31. 12. 2001. Celkove boli nakontrahované prostriedky PHARE  na úrovni 38,55%.

Finančné memorandá 2000 (FM 2000)
Celkovo rozpočtované prostriedky pre SR v rámci FM 2000 predstavujú sumu 58,819 mil. eur. Ministerstvo financií SR otvorilo pre Národný fond v NBS 9 hlavných bankových účtov  pre FM 2000 a 20 bankových  účtov s dispozičným právom implementačných agentúr pre každý program. Národný fond obdržal k 31. 10. 2001 peňažné prostriedky pre programy v rámci FM 2000 spolu vo výške        21 956 594 eur, čo predstavuje 37,3% z celkového rozpočtu FM 2000. Doba nakontrahovania pre všetky memorandá 2000 je do 31. 12. 2002. Celkove boli  k  31. 10. 2001 nakontrahované prostriedky PHARE  iba na úrovni 3,11%.
	
	Pre zabezpečenie  vyššej účinnosti koordinácie  a finančného manažmentu  pre programy PHARE bola uznesením vlády SR č. 856/1998 konštituovaná funkcia národného koordinátora zahraničnej pomoci, ktorým je príslušný podpredseda (podpredsedníčka) vlády. Tým istým uznesením bol zriadený na MF SR  Národný fond, čo bolo v súlade s medzinárodnou zmluvou „Memorandum o porozumení a zriadení Národného fondu, ktorá bola podpísaná medzi EK a vládou SR v decembri 1998. 

	Proces decentralizácie kompetencií z EK na prijímateľské krajiny sa začal podpísaním finančných memorand 1998 pre programy PHARE. Postupne sa v zmysle dokumentov EK a  medzinárodných dohôd transformovali úlohy a zodpovednosti národného koordinátora, ale najmä Národného fondu, ktorý sa stal súčasťou decentralizovaného systému implementácie troch predvstupových nástrojov – programov PHARE 2000, ISPA, SAPARD. 

	Dodržiavanie základných princípov spoločnej regionálnej politiky ES - partnerstva, programovania, doplnkovosti, koncentrácie, monitorovania a hodnotenia - si vyžaduje spoluúčasť pri financovaní projektov z rôznych domácich zdrojov, a to zo štátneho rozpočtu, regionálnych zdrojov, komunálnych zdrojov, z úverov finančných inštitúcií            a  zo súkromných zdrojov. Investičné projekty PHARE a ISPA musia byť spolufinancované minimálne vo výške 25% z národných zdrojov, projekty programu SAPARD vo výške 25% pre neziskové projekty a 62,5% pre ziskové projekty. Prípravné štúdie, výmeny expertov, atď. môžu byť 100% financované zo zdrojov ES.

	Z hľadiska uvedených súvislostí sa pri kontrole zároveň zistilo, že prostriedky pre programy ISPA a SAPARD doteraz EK neboli poskytnuté. V rámci programu ISPA bolo pre projekty MŽP SR obojstranne podpísaných päť  finančných memoránd a dve boli podpísané iba zo strany EK. Ide o nasledovné finančné memorandá:

FM 2000  Čistenie odpadových vôd na pravom brehu Trenčína v celkových oprávnených    nákladoch 7 936 732 eur – EK podpísané 5. 12. 2000.

FM 2000  	Rozšírenie čistiarne odpadových vôd Nitra v celkových oprávnených nákladoch                 10 354 200 eur – EK podpísané 18. 12. 2000.

FM 2000	Systém nakladania s odpadovými vodami v meste Banská Bystrica v celkových oprávnených nákladoch 45 468 667 eur – EK podpísané 7. 12. 2001.

FM 2001	Technická pomoc v celkových oprávnených nákladoch 1 271 760 eur – EK podpísané       26. 4. 2001.

FM 2001	Nakladanie s odpadovými vodami v meste Komárno v celkových oprávnených nákladoch   8 043 700 eur – EK podpísané 14. 5. 2001.

FM 2001	Mesto Martin v celkových oprávnených nákladoch 12 295 676 eur podpísané EK             17. 12. 2001.

FM 2001	Mesto Zvolen v celkových oprávnených nákladoch 10 967 050 eur podpísané EK              6. 12. 2001.

	U všetkých projektov má byť príspevok z programu ISPA 50%, ostatné prostriedky na realizáciu majú byť kryté zo zdrojov ŠR SR  a konečného prijímateľa. Doteraz bolo ukončené výberové konanie iba v rámci FM 2001-Technická pomoc. Z výsledkov kontroly vyplýva, že výberové konanie FM Trenčín, Nitra, Komárno, Banská Bystrica môže sa začať najskôr v roku 2002. Znamená to, že odďaľovaním niektorých procesov skracuje sa termín možností vyčerpania poskytnutých prostriedkov vo vzťahu k dohodnutému  dátumu ukončenia poskytovania pomoci pre projekty.

	V rámci programu ISPA bolo pre projekt MDPT SR podpísané ku dňu ukončenia  kontroly (31. 1. 2002) jedno finančné memorandum – Modernizácia železničnej trate Bratislava – Trnava (časť Bratislava  Rača – Šenkvice) schválené uznesením vlády SR č. 1068 z  20. 12. 2000. Z celkových oprávnených nákladov                51 422 000 eur, výška pomoci ES je stanovená na 75%  (38 566 500 eur). Žiadosť o grant ISPA pre uvedený projekt bola predložená orgánom ES ešte v apríli  2000. Výbor ISPA EÚ schválil grant vo výške 38,5 mil. eur 20. júla 2000 a finančné memorandum bolo podpísané až 23. 1. 2001. V súčasnosti je projekt v štádiu medzinárodného výberového konania, ktoré nebolo zatiaľ uzavreté. Výberové konanie má byť ďalej posúdené a schválené Delegáciou EK, až potom môže byť podpísaný kontrakt s vybraným zhotoviteľom a môžu sa začať stavebné práce. Závisí od časovej postupnosti uvedených krokov. Z uvedeného vyplýva, že v roku 2001, keď sa stavba mala začať realizovať, neboli preinvestované prostriedky vo výške 4,6 mil. eur a je ohrozené začatie stavby v roku 2002 v ďalších realizačných nákladoch 22 mil. eur.

	Z podobných príčin je ohrozené aj začatie stavby Diaľničný úsek D 61, Bratislava – Viedenská cesta, prístavný most a jej prefinancovanie v roku 2002 v objeme  28 mil. eur (doteraz nepodpísané finančné memorandum), ako i stavby Modernizácia železničnej trate Trnava – Piešťany, ktorej realizácia  má sa začať v roku 2002 s preinvestovanou čiastkou      10 mil. eur  (doteraz neschválený projekt vo vláde).

	Program SAPARD - pre projekty MP SR boli v  SR v kapitole všeobecná pokladničná správa zabezpečené finančné prostriedky v celkovom objeme 2 229 120 tis. Sk, z toho z EÚ 1 600 000 tis. Sk. V tomto prípade platí výnimka z časového použitia v zmysle zákona o rozpočtových pravidlách. Mieru pripravenosti projektov programu SAPARD  nebolo možné preveriť, keďže čerpanie finančných prostriedkov môže nastať až po akreditácii Agentúry SAPARD, ktorá potom zverejní možnosti a podmienky  predkladania projektov uchádzačmi. Za obdobie rokov existencie Agentúry celkové výdavky na jej zriadenie a činnosť hradené zo ŠR SR predstavovali k 31. 12. 2001 sumu         63 853 000 Sk. V súčasnosti má  Agentúra 77 zamestnancov.

B.	Zabezpečenie systému a výkonu finančnej kontroly prostriedkov poskytnutých SR z predvstupových nástrojov EÚ

Ministerstvo financií SR zohráva dôležitú úlohu pri príprave zavedenia predvstupových a štrukturálnych fondov v Slovenskej republike. Zodpovedá za finančné riadenie programov PHARE, ISPA a SAPARD, za spolufinancovanie zo štátneho rozpočtu a iných finančných zdrojov v zmysle medzinárodných finančných dohôd pre predvstupové fondy, metodicky riadi a koordinuje finančnú kontrolu predvstupových fondov vo vzťahu k ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy, vykonáva následné finančné kontroly hospodárenia s prostriedkami predvstupových fondov na orgánoch implementácie a zabezpečuje vzťahy finančnej kontroly k orgánom Európskej komisie. 

Proces vzťahov SR k finančnému riadeniu prostriedkov prevstupových nástrojov PHARE, ISPA, SAPARD sa začal systémovo vytvárať počnúc rokom 1998, keď bol v zmysle Memoranda o porozumení zriadený Národný fond pre program PHARE  a v roku 1999 podpísaním „Dohody o administratívnej spolupráci medzi finančnou kontrolou EK a MF SR“. Nadväzne, úlohy vyplývajúce pre SR z uvedených dokumentov objektívne vyvolali potrebu ich premietnutia do príslušných všeobecne záväzných právnych predpisov a interných predpisov subjektov, ktorých sa pomoc dotýka.

B.1.	Národný fond bol zriadený na Ministerstve financií SR v zmysle uznesenia vlády SR č. 856 zo dňa 2. decembra 1998 a medzinárodnej zmluvy „Memorandum o porozumení o zriadení Národného fondu“, ktorá bola podpísaná medzi Európskou komisiou a vládou SR dňa 10. 12. 1998. Štatút Národného fondu bol prerokovaný na ôsmom zasadnutí Rady vlády SR pre európsku integráciu dňa 1. 2. 1999. Štatút nadobudol účinnosť dňom zriadenia Národného fondu pre program PHARE a bol rozšírený o úlohy pre program ISPA  vyplývajúce z memoranda o porozumení o využití NF pre program ISPA ku dňu 31. 1. 2001 a Viacročnej finančnej dohody pre program SAPARD ku dňu 20. 3. 2001.

Úlohy vyplývajúce  pre MF SR zo štatútu Národného fondu dotýkajúce sa finančného riadenia programov pomoci boli zapracované do organizačného poriadku     MF SR. V uvedenej oblasti ide najmä o nasledovné úlohy:

-	spojené s vykonávaním finančného riadenia programov PHARE, ISPA a  SAPARD v súlade s legislatívou Európskych spoločenstiev a Slovenskej republiky s ďalšími finančnými medzinárodnými dohodami,

-	vypracováva a aktualizuje dokumenty a smernice pre jednotlivé oblasti finančného riadenia programov PHARE, ISPA, SAPARD a účtovníctva,

-	vypracováva žiadosti o finančné prostriedky Európskej únie pre účely programov PHARE A ISPA, prijíma, eviduje a kontroluje žiadosti implementačných agentúr a Agentúry SAPARD o finančné prostriedky,

-	vydáva, sleduje a odoberá akreditáciu Agentúry SAPARD,

-	pripravuje a kontroluje dodržiavanie finančných dohôd podpísaných medzi splnomocnencom pre Národný fond a splnomocnencom pre programy PHARE v implementačných agentúrach, sektorovými splnomocnencami pre program ISPA a riaditeľom Agentúry SAPARD,

-	overuje účelovosť a správnosť použitia finančných prostriedkov EÚ a prostriedkov z národných zdrojov v spolupráci so sekciou kontrolnou a útvarom metodiky finančnej kontroly a vnútorného auditu,

-	vykonáva hodnotenie realizácie programu PHARE, ISPA  a   SAPARD.

Z uvedených úloh vzťahujúcich sa k overovaniu účelovosti a správnosti použitia finančných prostriedkov EÚ a prostriedkov z národných zdrojov v kontrolovanom období nebola  NF vykonaná žiadna kontrola. Národný fond vykonal kontrolu ex-ante formou previerky Agentúry SAPARD v oblasti ochrany elektronických dát a Predakreditačnú previerku Agentúry SAPARD zameranú na plnenie akreditačných kritérií. Zabezpečovanie ostatných činností, ktoré NF vykonával v zmysle štatútu a organizačného poriadku je obsiahnuté v správach o činnosti NF za obdobie rokov 1999-2000, ktoré sa prerokovali     vo vláde SR a vláda ich vzala na vedomie uznesením č. 135/2001 a č. 1165/2001. 

B.2.  	Ďalším základným dokumentom pre metodické riadenie, inštitucionálne, personálne a materiálne zabezpečenie finančnej kontroly predvstupových programov pomoci je „Dohoda o administratívnej spolupráci medzi Finančnou kontrolou Európskej komisie a Ministerstvom financií SR“ s účinnosťou od 24. 4. 1999 (ďalej „Dohody“). Predmetná „Dohoda“ je koncipovaná v piatich nasledovných bodoch:

-	Finančná kontrola Európskej komisie (FC) a Ministerstvo financií SR vykonávajú kontrolu manažmentu programu PHARE a ďalších programov a projektov EÚ v Slovenskej republike v súlade s podmienkami relevantných dohôd podpísaných medzi Európskou komisiou a slovenskou vládou, menovite Rámcovou dohodou (FA) a Finančným memorandom (FM), ako aj ďalšími dokumentmi a administratívnymi predpismi, menovite Partnerstvom o pridružení, Príručkou DIS a Príručkou zmluvných a nákupných pravidiel, bez ovplyvňovania právneho postavenia každej zo zainteresovaných strán,

-	výber programov a projektov a príslušných Jednotiek pre manažment/implementáciu projektov (PMÚ PIU), Agentúr pre implementáciu (IA), alebo ďalších zainteresovaných orgánov, sa v závislosti na audítorských kontrolách uskutoční v rámci každoročného programu kontroly vytvoreného a dohodnutého oboma stranami a v prípade potreby neskôr prispôsobeného. V každoročnom programe bude taktiež definitívny  druh a metodológia audítorských kontrol. Každoročný program kontroly je vytvorený v spolupráci s príslušnými útvarmi Komisie v Bruseli, Delegáciou EK v Bratislave  a  Národným koordinátorom pomoci EÚ,

-	      kontroly budú vykonávané v súlade s kontrolným  zoznamom vytvoreným spolu s každoročným programom kontroly obsahujúcim položky identifikované ako slabé stránky systému implementácie v priebehu predchádzajúcich kontrol, alebo po komplexnej analýze rizika uskutočňovanej buď samotnými dvoma kontrolnými orgánmi, alebo v rámci iných monitorovacích a hodnotiacich činností,

-	      výsledky audítorských kontrol budú predmetom vzájomného informovania oboch strán prostredníctvom výmeny exekutívnych zhrnutí hlavných zistení. Ak si výsledky kontrol budú vyžadovať ďalšiu činnosť, každá zo strán podnikne  v tomto ohľade potrebné kroky v záujme zodpovednosti na národnej úrovni a na úrovni EÚ a v súlade s týmito zodpovednosťami,

-	      Finančná kontrola EK a  Ministerstvo financií SR si vymenia všeobecné informácie o záležitostiach súvisiacich s audítorskou činnosťou a finančnou kontrolou, predovšetkým ohľadne aspektov týkajúcich sa metodológie posilnenia a zdokonalenia štandardov a metód kontroly v rámci stratégie pred združením, tak ako je to stanovené v stanovisku Komisie k žiadosti Slovenskej republiky o pridružení. 

Dohoda svojím obsahom pre výkon kontroly zo strany MF SR predpokladá, že       MF SR, resp. SR má vytvorené primerané legislatívne a personálno-technické podmienky pre výkon finančnej kontroly a vnútorného auditu. V čase podpísania dohody v právnom poriadku SR tieto pojmy zatiaľ neboli definované. 

Kontrolou plnenia podmienok „Dohody“ zo strany MF SR sa zistilo, že MF SR odo dňa jej účinnosti do dňa výkonu kontroly, t. j. do 31. 1. 2002 vykonalo jednu internú  kontrolu prostriedkov PHARE a jednu kontrolu vonkajšiu v spolupráci s NKÚ v Úrade vlády SR. MF SR nepreukázalo, že by sa v zmysle „Dohody“ podieľalo                         na spracovávaní každoročného programu kontroly vytvoreného a dohodnutého oboma stranami, a že  výsledky audítorských a finančných kontrol boli predmetom vzájomného informovania oboch strán prostredníctvom výmeny exekutívnych zhrnutí hlavných zistení. 

Úlohy vyplývajúce v oblasti finančného riadenia vrátane kontroly z „Memoranda o zriadení Národného fondu“, z „Dohody“ a z „Finančných memoránd“ sú pre SR záväzné a SR je povinná ich plniť, hoci do konca roka 31. 12. 2000 neboli upravené príslušnými vnútroštátnymi právnymi normami. Základné úlohy obsiahnuté v týchto dokumentoch nie sú zapracované do kompetenčného zákona pre MF SR a jeho štatútu. Kontrolovaný subjekt považuje súčasný právny stav vo vymedzení kompetencií          za postačujúci.

B.3.	Po jednom roku od požiadavky EK predložilo MF SR na rokovanie vlády SR návrh koncepčného materiálu dotýkajúceho sa finančnej kontroly „Koncepcia vnútornej finančnej kontroly vo verejnej správe“, ktorá bola schválená uznesením vlády SR č. 852/2000 z  25. októbra 2000. Potreba budovania jednotného systému finančnej kontroly na národnej úrovni vyplynula z požiadavky Európskej komisie prezentovanej politikou decentralizovanej implementácie pomoci zo strany Európskej komisie a oficiálne bola publikovaná v Pravidelnej správe Európskej komisie o pokroku v prístupovom procese SR na vstup do Európskej únie z 13. 10. 1999. V časti 3.9. tohto dokumentu – „Finančná kontrola“ sa uvádza „... je nutné vypracovať ucelenú koncepciu funkčne nezávislých interných audítorských jednotiek v rezortných ministerstvách a iných vládnych výdavkových strediskách spolu s jedným koordinujúcim vládnym kontrolným orgánom zodpovedný za harmonizáciu kontrolných audítorských postupov v interných jednotkách“. Potreba konštituovania jednotného vnútroštátneho systému finančnej kontroly bola nevyhnutná najmä z dôvodu, že u všetkých  foriem predvstupovej pomoci zo strany EÚ (PHARE, ISPA, SAPARD) ide o  programy spolufinancované v určitom percentuálnom podiele z národného rozpočtu SR.

Koncepcia vnútornej finančnej kontroly vo verejnej správe uložila ministrom, predsedom ostatných ústredných orgánov štátnej správy SR a prednostom krajských úradov plniť šesť úloh a ministerke financií navyše ďalších šesť úloh. Konkrétne boli predmetom kontroly v nižšie uvedených ministerstvách nasledovné vybrané úlohy:

V MF SR, MDPT SR, MŽP SR, MP SR 

B.2.	s cieľom zabezpečenia nových úloh finančnej kontroly podľa tejto koncepcie vytvoriť organizačné a personálne podmienky pre útvary kontroly a štátneho dozoru
	do 31. decembra 2000
B.4.	zabezpečiť vykonávanie kontroly ex-ante a vnútorného auditu prostriedkov Európskych spoločenstiev a iných prostriedkov zo zahraničia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv
	trvale	

v MF SR
B.8.	koordinovať kontrolnú činnosť na úseku finančnej kontroly s  Úradom vlády SR, ministerstvami a ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy a spolupracovať na tomto úseku s NKÚ SR
	polročne

B.9.	zabezpečiť vykonávanie následných kontrol hospodárenia s finančnými prostriedkami Európskych  spoločenstiev a iných prostriedkov zo zahraničia na financovanie projektov         na základe medzinárodných zmlúv 
	od 1. júla 2001

B.10.	vypracovať legislatívny zámer návrhu zákona a vládny návrh zákona o finančnej kontrole
	legislatívny zámer do 31. decembra 2000
	návrh zákona do 30.  júna  2001

B.11.	vypracovať postupy pre finančnú kontrolu predvstupových nástrojov
	do 30. júna 2001

B.12.	vypracovať Etický kódex finančného kontrolóra
	do 31. decembra 2001

Zistilo sa, že úlohu B.2. splnili v zmysle dikcie všetci ministri kontrolovaných subjektov zmenami organizačných poriadkov, resp. dodatkami k nim, personálne posilnili útvary kontroly, vytvorili nové útvary v rámci odborov kontroly, doplnili pracovné náplne zainteresovaných pracovníkov a pod.. Problémy sa zistili v organizačnom a personálnom zabezpečení kontroly ex-ante a vnútorného auditu. Uvedené pojmy  sú síce v Koncepcii čiastočne definované, avšak sama Koncepcia bola v definíciách rozporná.

Napríklad na str. 5 sa uvádza, že kontrolu ex-ante zabezpečujú  predovšetkým terajšie odborné útvary (rozpočtové, účtovné, majetkové ...) a vnútorný audit (útvary vnútornej kontroly                           na jednotlivých orgánoch štátnej správy), pričom na str. 13, úloha 2 predpokladá  zriadenie osobitných útvarov ex-ante kontroly a vnútorného auditu na ústredných orgánoch štátnej správy  najneskôr dňom účinnosti zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite.

	Nadväzne sa pri zabezpečovaní výkonu kontroly ex-ante a  vnútorného auditu prostriedkov EK v zmysle úlohy B.4. cit. uznesenia vlády zistilo.

	Napríklad:
		V MF SR - kontrolu ex-ante má v zmysle organizačného poriadku vykonávať útvar Národného fondu. Tento vykonal Predbežnú Predakreditačnú previerku Agentúry  SAPARD v oblasti ochrany elektronických dát a  Predakreditačnú previerku Agentúry SAPARD zameranú na plnenie  akreditačných kritérií. MF SR pre výkon následnej finančnej kontroly hospodárenia s prostriedkami európskych predvstupových fondov v orgánoch implementácie malo od 1. 10. 2000 zriadený samostatný odbor kontroly predvstupových fondov. Uvedený odbor okrem iných úloh v zmysle organizačného poriadku takéto činnosti mal zabezpečovať, tak vo vlastnom ministerstve, ako i v Centrálnej finančnej a kontraktačnej jednotke ako implementačnej  jednotke pre program PHARE. Na základe Zamerania a plánu kontrolnej a dozornej činnosti MF SR na II. polrok 2001, bod č. 18, mala byť v úrade vlády SR vykonaná finančná kontrola hospodárenia s prostriedkami  ES v rámci programu PHARE poskytnutých na financovanie projektov finančného memoranda roku 1998 a kontrola  nakladania s majetkom nadobudnutým realizáciou týchto projektov. Uvedená kontrola  bola začatá dňa 8. 11. 2001, v ten istý deň podpredsedníčka vlády pre európsku integráciu požiadala listom č. 303/2001/KPVEI ministerku financií o odklad kontroly od 1. 2. 2002, čo ministerka akceptovala. Akcia bola zaradená do plánu kontrol na I. polrok 2002. Podľa plánu bude v I. polroku 2002 vykonaná aj kontrola v MF SR, Útvare  Národného fondu., zameraná na dodržiavanie finančnej disciplíny pri nakladaní s finančnými prostriedkami poskytnutými EÚ. Ostatné úlohy B.8. – B.12. cit. uznesenia pre ministerku financií sa v zmysle kontrolných zistení vyhodnotili ako splnené.

	V MDPT SR – rozpisom úloh uznesení vlády zo dňa  12. 1. 2001 bola úloha B.4.                       nie celkom správne pridelená iba na plnenie riaditeľovi odboru kontroly a sťažností (ďalej RO KaS). Ministerstvo dôkladne nevychádzalo z Koncepcie, resp. jej prílohy č. 2, keď výkon kontroly ex-ante ako i vnútorného auditu organizačne neprislúcha OKaS. Tento odbor mal v Programe a zameraní kontrolnej činnosti na II. polrok 2001 za riadenie kontroly účelnosti a hospodárnosti vynakladania finančných prostriedkov EÚ na rozvojové programy. 

		V Slovenskej  správe ciest bola kontrola zameraná na priebeh výstavby diaľnice D61  Mierová – Senecká. Výsledky kontroly (protokol) boli prerokované na úrovni GR za účasti riaditeľa implementačnej agentúry, stavebného dozoru a zamestnancov sekcie cestnej infraštruktúry MDPT SR. Prijali sa opatrenia zamerané na zvýšenie kvality investorskej prípravy stavieb a sprísnenie posudzovania navyše prác zahrnutých v dodatkoch k základnej zmluve. Prostriedky vo výške             15 mil. eur boli na stavbu poskytnuté EÚ v rámci programu PHARE na základe podpísaného kontraktu z mája 1999.  

Kontrola v ŽSR sa zamerala na priebeh výberového konania a stavbu „Modernizácia železničnej trete Bratislava – Šenkvice (časť Rača – Šenkvice)“. Príspevok ISPA predstavuje        38,56 mil. eur v zmysle podpísaného finančného memoranda, ktoré bolo schválené uznesením vlády SR  č. 1068/2000 z 20. decembra 2000.
		V priebehu kontroly (plánovanej na obdobie 27. 11. - 1. 12. 2001) bolo ministerstvu doručené stanovisko delegáta EK, vedúceho sekcie PHARE/ISPA z  3. 12. 2001, v ktorom EK požaduje prísne postupovať podľa  „Praktickej príručky na realizáciu  postupov pri uzatváraní zmlúv s PHARE, ISPA a SAPARD“, ktorá vo svojich článkoch (na  162 stranách)  určuje postupy a štandardné dokumenty pre  rozhodovanie o prideľovaní zmlúv na poskytovanie služieb, dodávok a prác. V zmysle tejto príručky  čl. 5.3.8. žiadne informácie o výbere, objasňovaní, hodnotení alebo porovnaní uchádzačov alebo rozhodnutie o pririeknutí zmluvy nemôžu byť zverejnené tretej strane pred podpisom tendrovej zmluvy (zmluvným štatutárnym orgánom) a úspešným uchádzačom. Celý priebeh verejnej súťaže je dôverný od konca otváracej ponukovej schôdze do podpisu zmluvy oboma stranami. V závere listu delegát EK v SR uvádza, že každé iné činnosti týkajúce sa prístupu tretích strán k dokumentácii verejnej súťaže nie sú v súlade s Praktickou príručkou a sú pokladané za neregulárne. Vzhľadom na uvedené kontrolná skupina poverená vykonaním kontroly v ŽSR ukončila svoju činnosť bez vypracovania výsledného materiálu. V záujme predchádzania podobným prípadom je potrebné obsahu podpisových dohôd a ich dôsledkom  venovať zo strany SR podstatne väčší dôraz, odbornosť a precíznosť.

		MŽP SR – na základe uvedeného uznesenia vlády a Plánu kontrolnej činnosti MŽP SR            na II. polrok 2001 v súlade s poverením na kontrolu zo dňa 8. 10. 2001 zamestnanci odboru kontroly a odboru rozpočtu a financovania MŽP SR vykonali v čase od 22. 10. do 16. 11. 2001 finančnú kontrolu čerpania prostriedkov Európskych spoločenstiev v rámci predvstupovej pomoci z fondu PHARE v implementačnej agentúre emvironmentálnych investičných projektov (ďalej IAEIP) MŽP SR.
		Súčasťou kontroly bola aj kontrola vykonaná u beneficienta Severoslovenské  vodárne a kanalizácie, š. p. Žilina a  priamo na mieste kontrolovaného projektu – stoky Čistiareň odpadových vôd v Čadci.

		Z kontroly vykonanej v IAEIP bol vypracovaný „Protokol o výsledku kontroly“, kde boli zistené viaceré nedostatky najmä v tom, že  v Implementačnej agentúre bolo vedené jednoduché účtovníctvo, do júla 2001. Systém podvojného účtovníctva sa v súčasnosti zavádza spätne od           1. 1. 1999. Po formálnej stránke účtovné doklady neboli správne evidované (číslovanie dokladov), čo bolo v rozpore so zákonom č. 563/1991 Zb. o účtovníctve, atď..

		MP SR – v zmysle úlohy B.4. uznesenia vlády č. 852/2000 odbor kontroly nevykonal kontrolu a  vnútorný audit prostriedkov ES a iných prostriedkov zo zahraničia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv v kontrolovanom období. Vykonal jednu kontrolu hospodárenia prostriedkov ŠR SR v Agentúre SAPARD. Odbor kontroly MP SR má v zameraní kontrolnej činnosti na I. polrok 2002 zaradený výkon kontroly finančných prostriedkov EÚ v štyroch vytypovaných subjektoch. Útvar kontroly Agentúry SAPARD v roku 2001 vykonal v regionálnych pracoviskách     18 kontrol zameraných na oprávnenosť čerpania finančných prostriedkov   ŠR SR.

	Z uvedeného vyplýva, že prístup jednotlivých kontrolovaných ústredných orgánov k výkonu kontroly prostriedkov ES bol individuálny napriek tomu, že ministerka financií SR listom č. 2803/2001-KM zo dňa 6. 6. 2001 požiadala vedúcich ústredných orgánov, aby do plánu kontrol na II. polrok 2001 zaradili ako prioritu aj finančnú kontrolu prostriedkov Európskych spoločenstiev, konkrétne prostriedkov PHARE realizovaných na financovanie v rámci Finančných memoránd z roku 1998. Koordinačná porada k uvedenej tematike sa uskutočnila na MF SR dňa 21. 6. 2001.

B.4.	 Zabezpečenie systému finančnej kontroly vrátane prostriedkov ES záväzne upravuje až zákon NR SR č. 441/2000 Z. z. s účinnosťou od 1. 1. 2001, ktorým sa mení a dopĺňa zákon NR SR č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách. 

Vyplýva to najmä zo znenia ustanovení § 16 ods. 1 písm. f) cit. zákona, § 20a, § 44 ods. 2 - 6 a násl.. Zákon v niektorých ustanoveniach zásadne mení a dopĺňa dovtedy platný zákon o rozpočtových pravidlách, najmä v určovaní podmienok na zabezpečenie   maximálnej hospodárnosti a efektívnosti použitia rozpočtových prostriedkov, nakladania s nepoužitými prostriedkami ŠR, usmerňovaní a  kontroly hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami rozpočtovej kapitoly a s prostriedkami ES, hospodárení s prostriedkami ES a ich  vedení na osobitnom účte, vykonávaní finančnej kontroly, atď..

Ďalšie informácie o finančnej kontrole v zmysle § 44 zákona NR SR č. 441/2000 Z. z., obsahujú „Postupy pre finančnú kontrolu predvstupových nástrojov“ predložené MF SR                               a  schválené uznesením vlády SR č. 846/2001 z  5. septembra 2001. Materiál obsahuje finančné toky prostriedkov ES, obsah a rozsah finančných kontrol, typy kontrol. Ako typy kontrol sú uvedené iba vonkajšia a vnútorná. S predbežnou finančnou kontrolou  (ex-ante), priebežnou kontrolou, následnou kontrolou a vnútorným auditom materiál uvažuje až po nadobudnutí účinnosti zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite. Tieto typy kontrol však  boli schválené vládou už v Koncepcii vnútornej finančnej kontroly uznesením č. 852/2000 a mali byť už inštitucionálne a organizačne zabezpečené a pri výkone realizované. Naviac uznesenie vlády ukladá ministrom, predsedom ostatných ústredných orgánov štátnej správy (nie už predsedom krajských úradov) v úlohe B.1. „Zabezpečiť vykonávanie finančnej kontroly predvstupových prostriedkov v súlade s týmito postupmi“ od 1. 10. 2001. Je nesporné, že ide minimálne o duplicitné a pritom rozporné zabezpečovanie finančnej kontroly predvstupových prostriedkov.

B.5. 	Taktiež  zákon  NR SR č. 440/2000 Z. z. o správach finančnej kontroly, ktorý nadobudol účinnosť 1. 3. 2001, rozširuje kontrolnú pôsobnosť územných finančných orgánov aj na prostriedky ES a na iné prostriedky zo zahraničia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv. Ani uvedené orgány      do 31. 12. 2001 nevykonali finančnú kontrolu v oblasti predvstupových nástrojov v zmysle zákona.

B.6.	Dňom 1. 1. 2002 nadobudol účinnosť zákon  NR SR č. 502/2001 Z. z. o finančnej kontrole a vnútornom audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý detailne upravuje pôsobnosť orgánov verejnej správy v oblasti finančnej kontroly a vnútorného auditu, typy kontrol, organizačné útvary, ktoré ich majú vykonávať, ich práva a povinnosti, atď.. 

Osobitne a  odlišne od predchádzajúcich dokumentov vydaných MF SR je v zákone definovaný vnútorný audit. V zákone  má postavené iné ciele, rozsah činnosti a autonómiu. Na vnútorného audítora sú kladené iné nároky na odbornú spôsobilosť, plánovanie činnosti, typy auditu, vytvorenie samostatného útvaru a pod.. V žiadnom prípade však definovanie, vytváranie a začlenenie do organizačných štruktúr vnútorného auditu v predchádzajúcich materiáloch sa nerovná následnej kontrole. Naviac v zmysle  § 41 ods. 2 cit. zákona ukladá povinnosť ústredným orgánom zabezpečiť vykonávanie vnútorného auditu do šiestich mesiacov odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto zákona,    t. j. od 1. 7. 2002. V praxi to znamená, že vedúci ústredných orgánov, ktorí už vytvorili na základe predchádzajúcich dokumentov MF SR štruktúry vnútorného auditu (spravidla v rámci odborov kontroly) musia svoje organizačné rozhodnutia prehodnotiť a dať ich do súladu so zákonom.

V zmysle ustanovenia § 3 zákona NR SR č. 502/2001 Z. z. o finančnej kontrole a vnútornom audite, za metodické usmerňovanie a koordináciu finančnej kontroly a spoluprácu s orgánmi ES zodpovedá síce MF SR ako ústredný orgán štátnej správy pre finančnú kontrolu a vnútorný audit, avšak akými metódami a formami má byť koordinácia uvedených kontrolných orgánov realizovaná, nie je v dokumente definované. 

	Napríklad:
	Kontrolou sa zistilo, že doteraz sa pre program ISPA v doprave podpísalo jediné Finančné memorandum ISPA č. 2000/SK/16/P/001, schválené uznesením  vlády  SR č. 1068/2000                  z  20. 12. 2000, týkajúce sa pomoci vo forme grantu na modernizáciu železničnej trate Bratislava – Trnava (časť Bratislava – Rača – Šenkvice). Finančná kontrola je upravená v časti VII. prílohy III.1 memoranda, ktorá v ods. 4 odkazuje na dodatok (prílohu) III.4 memoranda – Dohoda o minimálnych požiadavkách finančnej kontroly platných pre opatrenie s pomocou ISPA, v ktorom sú uvedené podrobné realizačné ustanovenia zásad pre finančnú kontrolu spolu s opatreniami pre spoluprácu a pre koordináciu prípravy programov a metodiky kontroly medzi EK a prijímacími krajinami. Uvedená dohoda o minimálnych požiadavkách zakladá mimoriadne vysoké nároky na riadiace a kontrolné systémy SR, organizovanosť kontroly a kontroly opatrení, plánovanie a koordináciu činností,  zameranie kontrol, časové rozloženie kontrol, inštitucionálne, personálne a materiálne vybavenie, administratívu utajovania informácií o kontrolách, spracovania dát atď.. Neplnenie podmienok memoranda v zmysle prílohy III.1 časť VIII. môže mať tiež za následok zníženie, alebo zrušenie pomoci a vymáhanie zaplatených súm.

	Problémy sa prejavujú v oblastiach, v ktorých jednotlivé činnosti sú predmetom finančných kontrol v zmysle Pokynov pre hospodárenie ..., resp. zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite, t. j. platia vnútroštátne všeobecne záväzné predpisy a zároveň sú upravené a dohodnuté v memorande podľa postupov a pravidiel EK.

	Napríklad:
		V zmysle ustanovenia § 4 písm. b) zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite je cieľom kontroly dodržiavanie všeobecne záväzných  právnych predpisov, ako je aj zákon NR SR č. 263/1999 Z. z. o verejnom obstarávaní. Pokyny pre hospodárenie s finančnými prostriedkami pri realizácii programu ISPA v článku 54 – Predmet finančnej kontroly ods. 2 písm. j) uvádzajú v obsahu   kontroly tiež dodržiavanie pravidiel a postupov výberových konaní a zadávania zákaziek stanovených v normách EK a SR. Vo finančnom memorande v časti XI. ods. 4 je však podrobný postup cit. „uskutočňovanie tendrov a kontraktov je zakotvený v príručke Decentralised  implementation systém“, ktorý sa odvoláva na manuál pre kontraktačné konanie FIDIC, ten na praktickú „Príručku na realizáciu postupov pri uzatváraní zmlúv PHARE, ISPA, SAPARD“. Zabránenie vzniku rozdielnych prístupov EK a  SR k dodržiavaniu všeobecne záväzných právnych predpisov (napr. zákona o verejnom obstarávaní) si vyžaduje okrem harmonizácie príslušných zákonov, aj dôsledné posúdenie všetkých dokumentov – príručiek, manuálov EK – zakomponovaných do podpísaných finančných memoránd z hľadiska ich súladu s právnymi normami SR. Možno uviesť, že medzi príručkou EK FIDIC – manuálom pre kontraktačné konanie a zákonom o verejnom obstarávaní platným v SR sú rozdiely v termínoch na predkladanie ponúk, v termínoch na vysvetľovanie súťažných podkladov; náš zákon predpisuje predkladanie ponúk v štátnom jazyku, pričom FIDIC v jazyku anglickom,  atď.. 

B.7.	Ešte pred účinnosťou zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite predložilo MF SR na rokovanie vlády:

-	   Pokyny pre hospodárenie s finančnými prostriedkami pri realizácii programu ISPA, ktoré vláda schválila uznesením č. 1114/2001 z  28. 11. 2001,

-	   Pokyny pre hospodárenie s finančnými prostriedkami pri realizácii programu SAPARD, ktoré vláda schválila uznesením č. 1115/2001 z  28. 11. 2001,

-	   Pokyny pre hospodárenie s finančnými prostriedkami pri realizácii programu PHARE, ktoré vláda schválila uznesením č. 1165/2001 z 13. 12. 2001.

Každý z uvedených materiálov má vo svojich článkoch zapracované ustanovenia upravujúce pravidlá a subjekty finančnej kontroly, predmet finančnej kontroly a auditu. Pravidlá, ako i predmet finančnej kontroly a auditu sú v podstate pre každý program zhodné a korešpondujú s ustanoveniami cit. zákona o finančnej kontrole.

Z doterajších platných dokumentov je zrejmé, že do výkonu finančnej kontroly a auditu na mieste môžu vstupovať:

-	   Orgány európskej komisie
-	   Európsky audítorský dvor
-	   Externá audítorská firma určená EK
-	   Národný fond
-	   Ministerstvo financií SR
-	   NKÚ
-	   Správy finančnej kontroly
-	   Útvary kontroly ústredných orgánov štátnej správy
-	   Vnútorný audit orgánov štátnej správy
-	   Vlastné kontrolné útvary konečných prijímateľov (ŽSR, SSC)
-	   Kontrolné útvary jednotlivých implementačných jednotiek (SAPARD)
-	   Centrálna finančná a kontraktačná jednotka (ÚV SR)
-	   Vonkajší audit objednaný ústredným orgánom štátnej správy
-	   Vnútorný audit konečných prijímateľov (ŽSR, SSC)
-	   Úrad vlády SR za určitých podmienok

Z uvedeného vyplýva, že počet orgánov štruktúry kontroly je vysoký, náročný na koordináciu z hľadiska časového a vecného zamerania, stupňov riadenia projektov, obsahu a  hĺbky kontrol, pričom však nie sú vypracované “Zásady koordinácie finančnej kontroly“. V záujme riešenia tejto otázky odporúčame do návrhu uznesenia vlády úlohu pre ministra financií vypracovať „Zásady koordinácie finančnej kontroly“, s cieľom vytvárať optimálne podmienky pre efektívny výkon finančnej kontroly.

*	*	*

	Zo súhrnných výsledkov kontroly zabezpečenia systému a výkonu finančnej kontroly prostriedkov poskytnutých SR z predvstupových nástrojov EÚ vyplýva, že:

-	postupne v rokoch 1998 – 2001 sa začalo budovanie inštitúcií a legislatívy na úrovni vlády SR a zainteresovaných ústredných orgánov štátnej správy, a tým sa  vytvorili požadované štruktúry a základné podmienky pre systém a výkon finančnej kontroly prostriedkov poskytovaných SR z predvstupových nástrojov EÚ; funkčnosť uplatňovaného systému finančnej kontroly prostriedkov poskytnutých EÚ do nadobudnutia účinnosti zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite (t. j. do          31. 12. 2001) nebola dostatočne zabezpečená; komplexné posúdenie funkčnosti systému finančnej kontroly, vrátane prínosov z vykonaných kontrol za rok 2002, je reálne minimálne až po jednoročnom pôsobení platných všeobecne záväzných právnych predpisov a  Pokynov pre hospodárenie s finančnými prostriedkami pri realizácii programu PHARE, ISPA, SAPARD. V tomto zmysle MF SR podľa zákona NR SR       č. 502/2001 Z. z. predloží v budúcom roku do vlády spolu s návrhom štátneho záverečného účtu za rok 2002 súhrnnú správu o výsledkoch finančnej kontroly a vnútorného auditu,

-	z úloh, ktoré vyplynuli pre MF SR v zmysle štatútu Národného fondu a „Dohody“ bola zabezpečovaná kontrola formou ex-ante v Agentúre SAPARD v oblasti ochrany elektronických dát a  predakreditačnej prípravy; ďalej metodicky usmerňovalo ministerstvá, zabezpečovalo prípravu a spracovanie postupov pre finančnú kontrolu predvstupových nástrojov, zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite, pokynov pre hospodárenie s finančnými prostriedkami EÚ, atď.; finančnú kontrolu prostriedkov EÚ ministerstvo zabezpečilo v rokoch 1999 – 2001 v dvoch prípadoch (jednu internú a jednu vonkajšiu v spolupráci s NKÚ),

-	z ďalších kontrolovaných subjektov vykonalo MDPT SR jednu finančnú kontrolu v SSC a druhú v ŽSR z objektívnych dôvodov neukončilo; MŽP SR vykonalo dve kontroly prostriedkov PHARE;  MP SR použitie prostriedkov PHARE  nekontrolovalo,

-	počet vykonaných kontrol (spolu 4) bol nedostatočný a prístup jednotlivých kontrolovaných ústredných orgánov k výkonu kontroly prostriedkov ES bol individuálny napriek tomu, že ministerka financií listom zo dňa 6. 6. 2001 požiadala vedúcich ústredných orgánov, aby do plánu kontrol na II. polrok 2001 zaradili ako prioritu aj finančnú kontrolu prostriedkov Európskych spoločenstiev, 

-	počet orgánov finančnej kontroly je vysoký, náročný na koordináciu z hľadiska časového a vecného zamerania, stupňov riadenia projektov, obsahu a hĺbky kontrol, pričom nie sú vypracované záväzné “Zásady koordinácie finančnej kontroly“, 

-	napriek kompatibilite základných všeobecne záväzných právnych predpisov EÚ a SR (napr. zákon o verejnom obstarávaní) podpísané finančné memorandá obsahujú záväzky pre SR vyplývajúce z príručiek a manuálov EK, ktoré nie sú upravené  právnymi normami SR,

-	v zmysle uznesenia vlády SR č. 135 zo 14. 2. 2001 MF SR a MP SR vykonávali postupné kroky  smerujúce k akreditácii Agentúry SAPARD; v dôsledku zastavenia výberového konania EK (december 2000) na vykonanie auditu v Agentúre SAPARD, proces udelenia plnej akreditácie závislý na EK nie je ukončený; náklady spojené s vytvorením a doterajšou činnosťou Agentúry sú hradené zo ŠR SR a ich celková výška k 31. 12. 2001 predstavuje za roky 2000 a 2001 sumu 63 853 000 Sk,

-	doteraz poskytnuté prostriedky  PHARE boli kontrahované z finančných memoránd 1998 na úrovni 87,46%, z finančných memoránd 1999 na úrovni 38,55% a z finančných memoránd 2000  na úrovni iba 3,11%.

V súvislosti s vykonanou kontrolou sa tiež zistilo, že realizácia niektorých projektov programu ISPA v rezorte MŽP SR a MDPT SR je z hľadiska procesných krokov a oneskorovania výberových konaní ohrozená, čo nevytvára predpoklady pre  vyčerpanie poskytnutých prostriedkov do stanovených termínov. Posúdenie pripravenosti projektov programu SAPARD je závislé od konečnej akreditácie Agentúry, ktorá nadväzne má zverejniť možnosti a podmienky predkladania projektov uchádzačmi.

V rámci prerokovania výsledných materiálov z kontroly sa uložilo kontrolovaným subjektom prijať opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov. Vláda v prijatom uznesení uložila ministrovi financií vypracovať a vydať „Zásady koordinácie finančnej kontroly“ s cieľom vytvárať optimálne podmienky pre efektívny výkon finančnej kontroly.

Bratislava  marec  2002