Title: Predložená analýza sa zaoberá kategorizáciou medzinárodných zmlúv v zmysle platnej ústavnej úpravy (I
Author: User
Last saved by: spano
Company: EU delegation in Slovak rep.

Analýza kategorizácie  medzinárodných zmlúv podľa Čl. 7 ods. 4 a Čl. 7 ods. 5 Ústavy SR 

Predložená Analýza sa zaoberá kategorizáciou medzinárodných zmlúv v zmysle platnej ústavnej úpravy (časť A), viazanosťou všeobecných súdov medzinárodnými zmluvami (časť B) a návrhom na úpravu príslušných ustanovení ústavy s cieľom ich sprehľadnenia a dosiahnutia ich vzájomného súladu (časť C). Za účelom vypracovania tejto odbornej Analýzy bola vytvorená podpredsedom vlády a ministrom spravodlivosti SR pracovná skupina zložená z odborníkov na ústavné právo a medzinárodné zmluvné právo z Ministerstva spravodlivosti SR (doc. JUDr. Peter Kresák, CSc., doc. JUDr. Ján Svák, CSc., JUDr. Miloš Haťapka, Peter Báňas, JUDr. Anton Chromík), Ministerstva zahraničných vecí SR (Mgr. Drahoslav Štefánek, JUDr. Róbert Lindenthal), Národnej rady SR (Mgr. Andrea Földesová) a Delegácie Európskej komisie (JUDr. Radoslav Prochádzka). Analýza vychádza zo záverov prijatých touto pracovnou skupinou a z odborných článkov doc. JUDr. Jána Kľučku, Csc., JUDr. Miloša Haťapku, Mgr. Juraja Čorbu a JUDr. Róberta Lindenthala publikovaných v Justičnej revue. Nakoľko však nejde o materiál určený na publikáciu, neodkazuje výslovne na použité pramene.

A.	Kategorizácia medzinárodných zmlúv de lege lata

Podľa čl. 7 ods. 4 ústavy, na platnosť medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodných politických zmlúv, medzinárodných zmlúv vojenskej povahy, medzinárodných zmlúv, z ktorých vzniká Slovenskej republike členstvo v medzinárodných organizáciách, medzinárodných hospodárskych zmlúv všeobecnej povahy, medzinárodných zmlúv, na ktorých vykonanie je potrebný zákon, a medzinárodných zmlúv, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb, sa vyžaduje pred ratifikáciou súhlas Národnej rady Slovenskej republiky.

Podľa čl. 7 ods. 5 ústavy, medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodné zmluvy, na ktorých vykonanie nie je potrebný zákon, a medzinárodné zmluvy, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, majú prednosť pred zákonmi.

I. Platnosť medzinárodných zmlúv

1.1 Ustanovenie čl. 7 ods. 4 ústavy podmieňuje platnosť vymedzených kategórií medzinárodných zmlúv súhlasom Národnej rady. Platnosť akejkoľvek medzinárodnej zmluvy je inštitútom medzinárodného práva zmluvného a nezávisí na pravidlách, ktoré vo vzťahu k schvaľovaniu, ratifikácii a publikácii medzinárodnej zmluvy ustanovuje vnútroštátne právo. Logickým a systematickým výkladom čl. 7 ods. 4 však možno dospieť k záveru, že jeho účelom je viazať ratifikáciu príslušných kategórií medzinárodných zmlúv na súhlas zákonodarného zboru. S medzinárodnou zmluvou spadajúcou aspoň do jednej kategórie vymedzenej v predmetnom ustanovení musí vysloviť súhlas absolútna väčšina NR SR, t.j. minimálne 76 poslancov. Tento súhlas nie je podmienkou platnosti príslušnej medzinárodnej zmluvy, ale podmienkou jej ratifikácie (ktorá je podmienkou publikácie), a teda v logickej sekvencii podmienkou jej vnútroštátnej (nie medzinárodno-právnej) záväznosti.

1.2 Isté riešenie prípadného nesúladu medzi vnútroštátnou a medzinárodno-právnou záväznosťou medzinárodnej zmluvy ponúka ustanovenie § 3 ods. 3 zákona č. 1/1993 Z.z. o Zbierke zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o Zbierke zákonov“), podľa ktorého „medzinárodná zmluva nadobúda platnosť spôsobom a dňom určeným v jej ustanoveniach alebo iným spôsobom podľa pravidiel medzinárodného práva. Medzinárodná zmluva sa vyhlasuje v Zbierke zákonov bezodkladne po jej odovzdaní na uverejnenie (§ 10 ods. 3), najneskôr v deň nadobudnutia jej platnosti pre Slovenskú republiku; týmto vyhlásením je záväzná pre fyzické a právnické osoby, ak v medzinárodnej zmluve nie je ustanovený neskorší deň nadobudnutia jej platnosti.“  Podľa § 10 ods. 3 zákona o Zbierke zákonov, „medzinárodné zmluvy odovzdá Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky na uverejnenie v Zbierke zákonov najneskôr 15 dní pred dňom nadobudnutia ich platnosti pre Slovenskú republiku.“

II. Schvaľovanie medzinárodných zmlúv

2.1 Podmienka súhlasu NR SR sa dotýka medzinárodných zmlúv vymedzených z hľadiska tak obsahu ako aj formy ich vykonávania. Z uvedeného vyplýva, že konkrétna medzinárodná zmluva môže spĺňať aj viacero z kritérií ustanovených čl. 7 ods. 4 ústavy. Môže byť napríklad zmluvou o ľudských právach a základných slobodách, z ktorej SR vzniká členstvo v medzinárodnej organizácii a ktorá priamo zakladá práva alebo povinnosti fyzickým alebo právnickým osobám, alebo medzinárodnou hospodárskou zmluvou všeobecnej povahy, na vykonanie ktorej je potrebný zákon, atď. 

2.2 Práve z tohto pohľadu je potrebné vnímať ustanovenie čl. 86 písm. d) ústavy, v zmysle ktorého NR SR rozhoduje, či medzinárodné zmluvy, s ktorými vyslovuje súhlas sú zároveň medzinárodnými zmluvami v zmysle čl. 7 ods. 5 ústavy. Účelom tohto ustanovenia je umožniť NR SR rozhodnúť, či medzinárodná zmluva podľa čl. 7 ods. 4 ústavy je zároveň medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 5 ústavy, teda či je medzinárodnou zmluvou o ľudských právach a základných slobodách (ďalej len „zmluva o ĽP“), medzinárodnou zmluvou, na vykonanie ktorej nie je potrebný zákon (ďalej len „samovykonateľná zmluva“) alebo medzinárodnou zmluvou, ktorá priamo zakladá práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb (ďalej len „zmluva s priamym účinkom“). Na základe tohto ustanovenia teda NR SR nerozhoduje o tom, či konkrétna medzinárodná zmluva, ktorú klasifikovala ako zmluvu o ĽP, samovykonateľnú zmluvu alebo zmluvu s priamym účinkom bude alebo nebude mať prednosť pred zákonmi, ale práve o tom, či predloženú medzinárodnú zmluvu klasifikuje ako zmluvu o ĽP, samovykonateľnú zmluvou alebo zmluvu s priamym účinkom. V prípade, že NR SR takto klasifikuje konkrétnu medzinárodnú zmluvu, má táto zmluva ex constitutione prednosť pred zákonmi. Obsahom doložky prednosti publikovanej v Zbierke zákonov by tak mala byť klasifikácia predmetnej medzinárodnej zmluvy, na základe ktorej má takáto zmluva prednosť pred zákonmi priamo z ústavy. 

Skrátené pomenovanie predmetných zmlúv je v tejto Analýze použité výlučne z praktických dôvodov a neodráža nevyhnutne ich komplexnú právnu podstatu.

Z uvedeného výkladu vyplýva, že ak by sa NR SR chcela „vyhnút“ prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonmi, nesmela by rozhodnúť, že ide o zmluvu o ĽP, samovykonateľnú zmluvu alebo zmluvu s priamym účinkom a ako takú ju označiť v publikovanej doložke prednosti. Rozhodnutie o klasifikácii medzinárodnej zmluvy podľa čl. 86 písm. d) ústavy ale nemá vplyv na medzinárodno-právnu záväznosť danej zmluvy a neobmedzuje zodpovednosť štátu za porušenie záväzkov z nej vyplývajúcich.

2.3 Právny poriadok SR neobsahuje výslovnú úpravu kritérií, na základe ktorých by jednotlivé medzinárodné zmluvy bolo možné kategorizovať v zmysle čl. 7 ods. 4 ústavy. Výklad týchto kritérií je vecou praxe orgánov dojednávajúcich a schvaľujúcich medzinárodné zmluvy. Právny poriadok SR neupravuje mechanizmus, na základe ktorého by NR SR rozhodovala o tom, či konkrétna medzinárodná zmluva spĺňa niektoré z kritérií ustanovených v čl. 7 ods. 4 ak NR SR bude rokovať o vyslovení súhlasu s ňou. V podmienkach platnej ústavnej úpravy je výlučne na rozhodnutí orgánu, ktorý zmluvu dojednal (vo väčšine prípadov vlády SR), či ju predloží na rokovanie parlamentu ako zmluvu podľa čl. 7 ods. 4 ústavy alebo nie. 

V súvislosti s výkladom predloženým v bode 2.2 tejto časti analýzy je preto potrebné uviesť, že pri rozhodovaní podľa čl. 86 písm. d) ústavy NR SR nerozhoduje, či ide o zmluvu podľa čl. 7 ods. 4 ústavy, ale výlučne o tom, či s predloženou zmluvou vysloví súhlas, pričom môže zároveň rozhodnút o klasifikácii takejto zmluvy v zmysle čl. 7 ods. 5 ústavy. Rozhodnutie o tom, či ide o medzinárodnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 4 ústavy je vecou orgánu, ktorý danú zmluvu dojednal, pričom toto rozhodnutie je spôsobilé sa prejaviť jediným spôsobom: predložením zmluvy na rokovanie NR SR. Takúto situáciu nemožno považovať za uspokojivú, už len s prihliadnutím na jej dôsledky pre zvrchované rozhodovanie NR SR o podobe právneho poriadku SR.

Zákonodarný zbor totiž nedisponuje jednoznačnou možnosťou brániť sa proti obmedzeniu jeho prerogatívov zo strany exekutívy. Konanie Ústavného súdu SR (ďalej len „ústavný súd“) podľa čl. 125a je konaním o súlade obsahu medzinárodnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 a čl. 7 ods. 2 s obsahom ústavy alebo ústavného zákona a nezakladá ústavnému súdu právomoc konať o procedurálnych aspektoch schvaľovania, resp. ratifikácie medzinárodnej zmluvy. Možnosť zákonodarného zboru využiť konanie podľa čl. 128 ústavy je sporná, nakoľko závisí na miere extenzívnosti výkladu ústavného súdu vo vzťahu k jeho právomoci. Doterajšia judikatúra ústavného súdu vo vzťahu k aktívnej legitimácii štátnych orgánov v konaní podľa čl. 128 ústavy indikuje skôr reštriktívny výklad. (Pozri napríklad Uznesenie ústavného súdu sp. zn. II. ÚS 804/00.)

Podobne obmedzeným priestorom disponuje aj prezident Slovenskej republiky, ktorého ratifikačná právomoc má skôr notariálny charakter, takže je otázne, či by mohol odmietnuť ratifikáciu medzinárodnej zmluvy, o ktorej NR SR nerozhodovala v zmysle čl. 86 písm. d) ústavy, hoci tak podľa jeho názoru rozhodovať mala. V každom prípade by takýto záver nič nemenil na tom, že samotný zákonodarný zbor by nebol priamym aktérom sporu s možnosťou ovplyvniť jeho výsledok.

2.4 S vyššie uvedeným problémom súvisí aj skutočnosť, že zatiaľ čo čl. 7 ods. 4 podmieňuje súhlasom NR SR ratifikáciu medzinárodných zmlúv, na vykonanie ktorých je potrebný zákon, čl. 7 ods. 5 priznáva prednosť pred zákonmi aj medzinárodným zmluvám, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon. 

Z výkladu predloženého v časti A.III. tejto analýzy vyplynie, že i keď väčšina samovykonateľných zmlúv je zároveň buď zmluvou o ĽP alebo zmluvou s priamym účinkom, neplatí to nevyhnutne v každom prípade. Niektoré samovykonateľné zmluvy nemusia byť zmluvou o ĽP a nemusia priamo zakladať práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb. Napriek tomu z nich môžu pre štátne orgány vyplývať záväzky, ktorých plnenie nevyžaduje konkretizáciu zákonom. V zmysle čl. 7 ods. 4 však ratifikácia takýchto zmlúv nie je viazaná na súhlas NR SR. Orgán aplikácie práva by tak mohol priznať takejto zmluve prednosť pred zákonom napriek tomu, že by s ňou NR SR nevyslovila súhlas. Takýto postup by nezodpovedal základnému atribútu demokratického právneho štátu, ktorým je, okrem iného, aj zvrchovanosť zákonodarného zboru pri rozhodovaní, ktorá hmotno-právna alebo procesno-právna norma sa stane súčasťou právneho poriadku.

Tento problém do výraznej miery neutralizuje skutočnosť, že prednosť pred zákonmi môže mať len medzinárodná zmluva, o ktorej NR SR výslovne rozhodne, že je samovykonateľnou zmluvou, zmluvou o ĽP alebo zmluvou s priamym účinkom, pričom takto NR SR rozhoduje zároveň s rozhodovaním, či s medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4 ústavy vysloví súhlas. V praxi tak nemôže nastať situácia, kedy by samovykonateľná zmluva mala prednosť pred zákonom bez toho, aby s ňou NR SR vyslovila súhlas. Z gramatického výkladu ustanovenia čl. 86 písm. d) ústavy však zároveň vyplýva, že v praxi nemôže nastať situácia, že by akákoľvek samovykonateľná zmluva (ktorá nie je zmluvou o ĽP alebo zmluvou s priamym účinkom) mala prednosť pred zákonom, pretože so samovykonateľnou zmluvou (tak ako túto zmluvu vymedzuje čl. 7 ods. 5 ústavy a na jeho základe výklad predložený v časti A.III tejto analýzy) NR SR nevyslovuje súhlas a o žiadnej takejto zmluve preto nemôže rozhodnúť, že ide o samovykonateľnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 5 ústavy. Medzinárodné zmluvy, ktoré by inak spĺňali kritériá samovykonateľnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 5 ústavy teda prezident môže ratifikovať, NR SR však nemá možnosť ako takejto zmluve priznať prednosť pred zákonmi. Takáto úprava preto vonkoncom nezodpovedá svojmu základnému účelu – predísť v čo najvyššej možnej miere vzniku medzinárodno-právnej zodpovednosti SR za neplnenie záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv, ktorými je viazaná.

Z uvedeného dôvodu je namieste prijať výklad, v zmysle ktorého môže NR SR ako samovykonateľnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 5 ústavy klasifikovať akúkoľvek medziárodnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 4 ústavy s výnimkou zmluvy o ĽP, zmluvy s priamym účinkom a logicky aj medzinárodnej zmluvy, na ktorej vykonanie je potrebný zákon. Pri takomto výklade môže NR SR klasifikovať ako samovykonateľnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 5 ústavy aj medzinárodnú politickú zmluvu, medzinárodnú zmluvu vojenskej povahy, medzinárodnú zmluvu, z ktorej vzniká SR členstvo v medzinárodnej organizácii a medzinárodnú hospodársku zmluvu, ak spĺňajú atribúty medzinárodnej zmluvy, na ktorej vykonanie nie je potrebný zákon (podrobnejšie popísané v bode 3.4.4 tejto časti analýzy).

III. Kategorizácia medzinárodných zmlúv

3.1 Ustanovenie čl. 7 ods. 5 ústavy priznáva prednosť pred zákonmi samovykonateľným zmluvám, zmluvám o ĽP a zmluvám s priamym účinkom. Výslovné rozlišovanie ústavodarcu medzi týmito typmi medzinárodných zmlúv nemá jednoznačné právne opodstatnenie a jeho účel zostáva nejasný.

Na jednej strane ústavodarca výslovne – a treba preto predpokladať, že úmyselne – rozlišuje medzi samovykonateľnými zmluvami, zmluvami o ĽP a zmluvami s priamym účinkom. Zároveň však všetky tieto typy zmlúv spája s inštitútom prednosti pred zákonmi, čo je smernica adresovaná orgánom aplikácie práva. Prednosť medzinárodnej zmluvy je tzv. aplikačnou prednosťou, t.j. povinnosťou orgánu aplikácie práva použiť v prípade konfliktu medzi medzinárodnou zmluvou a zákonom zmluvu. Výslovné zakotvenie prednostného použitia zmluvy pred zákonom v prípade ich vzájomného konfliktu by nemalo žiaden právny význam, ak by zmluva s priamym účinkom alebo zmluva o ĽP nebola zároveň zmluvou, na vykonanie ktorej nie je potrebný zákon, čiže zmluva, ktorá je spôsobilá na priame použitie orgánom aplikácie práva. Ak by uplatnenie ľudského práva alebo základnej slobody na základe zmluvy o ĽP, alebo uplatnenie práva alebo uloženie povinnosti na základe zmluvy s priamym účinkom malo byť viazané na vykonanie takejto zmluvy zákonom, nemohlo by dôjsť k bezprostrednému aplikačnému konfliktu medzi zmluvou a zákonom a inštitút prednosti by nemal žiadne opodstatnenie. Medzinárodná zmluva, ktorá má mať prednosť pred zákonom musí byť zmluvou, ktorú je orgán aplikácie práva spôsobilý použiť priamo ako právnu normu pre rozhodnutie o veci, čiže zmluvou, ktorej použitie nepredpokladá – naopak vylučuje – použitie vnútroštátnej právnej úpravy vo forme zákona.

Okrem toho, napriek rozlišovaniu v texte predmetnej úpravy ústavodarca v dôvodovej správe k ústavnému zákonu č. 90/2001 Z.z. považuje samovykonateľné zmluvy za „zmluvy, z textu ktorých priamo vznikajú práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb (prípadne aj štátnych orgánov)“, čo naznačuje absenciu relevantného rozdielu medzi samovykonateľnou zmluvou a zmluvou s priamym účinkom. Ďalej, ústavodarca v prípade medzinárodných zmlúv s priamym účinkom používa pojem „priamo zakladajú práva alebo povinnosti“, čo indikuje absenciu potreby vykonať priznané práva alebo uložené povinnosti sprostredkujúcim právnym aktom.

Z uvedeného vyplýva, že tak zmluvy o ĽP ako aj zmluvy s priamym účinkom sú zmluvami, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon. V čl. 7 ods. 5 ústavy tak nadbytočnou nie je úprava samovykonateľných zmlúv, ale zmlúv o ĽP a zmlúv s priamym účinkom.
3.2 Rozhodnutie ústavodarcu rozlišovať medzi uvedenými typmi medzinárodných zmlúv má jediné – i keď z legislatívno-technického hľadiska sporné – opodstatnenie: akcentovať určité špecifiká zmlúv o ĽP a zmlúv s priamym účinkom a zároveň umožniť prednostnú aplikáciu tých samovykonateľných zmlúv, ktoré zároveň nie sú buď zmluvou o ĽP alebo zmluvou s priamym účinkom.

Jediný výklad, ktorý rešpektuje tak (a) výslovne prejavenú vôľu ústavodarcu rozlišovať medzi samovykonateľnými zmluvami, zmluvami o ĽP a zmluvami s priamym účinkom ako aj (b) zhodný význam inštitútu prednosti pre všetky tri typy medzinárodných zmlúv je potom výklad, v zmysle ktorého sú tak zmluvy o ĽP ako aj zmluvy s priamym účinkom podmnožinou samovykonateľných zmlúv. Každá zmluva, ktorú NR SR klasifikuje buď ako zmluvu s priamym účinkom alebo ako zmluvu o ĽP je zároveň aj samovykonateľnou zmluvou, nie každá zmluva, na ktorej vykonanie nie je potrebný zákon však musí byť buď zmluvou o ĽP alebo zmluvou s priamym účinkom.

3.3 Rozdiel medzi samovykonateľnou zmluvou ako ju upravuje čl. 7 ods. 5 ústavy a zmluvou o ĽP spočíva jednoznačne v ich obsahu. Zdanlivou tautológiou možno dospieť k záveru, že zatiaľ čo obsahom zmluvy o ĽP je úprava rozsahu ochrany ľudských práv a základných slobôd, obsahom samovykonateľnej zmluvy nie je takáto úprava. Tento záver napriek zdanlivej banálnosti znamená jedno: obsah samovykonateľnej zmluvy ústavodarca nijako nešpecifikuje, ale ak takáto zmluva upravuje rozsah ochrany ľudských práv alebo základných slobôd, nenazýva ju samovykonateľnou zmluvou, ale zmluvou o ĽP.

Rozdiel medzi samovykonateľnou zmluvou a zmluvou s priamym účinkom spočíva v rozlíšení medzi nositeľmi práv a povinností. Zatiaľ čo v prípade samovykonateľných zmlúv môže byť takýmto nositeľom aj štátny orgán, zmluva s priamym účinkom priamo priznáva práva alebo ukladá povinnosti len fyzickým alebo právnickým osobám. V prospech tohto rozlíšenia hovorí aj dôvodová správa, ktorá v prípade samovykonateľných zmlúv uvádza medzi nositeľmi práv a povinností aj štátne orgány.

Je možný tiež výklad, že v prípade samovykonateľných zmlúv môže byť adresátom záväzku výlučne štátny orgán. Na veci však nič nemení to, či štátny orgán je jediným možným alebo len jedným z viacerých možných kategórií nositeľov povinností, ktorých plnenie ukladá priamo medzinárodná zmluva, bez potreby ďalšej konkretizácie zákonom.

Rozdiel medzi zmluvou o ĽP a zmluvou s priamym účinkom spočíva v tom, že zatiaľ čo zmluva o ĽP priznáva fyzickým alebo právnickým osobám práva s charakterom ľudského práva alebo základnej slobody, zmluva s priamym účinkom zakladá fyzickým alebo právnickým osobám práva alebo povinnosti bez kvalifikácie ich statusu.

3.4 Na základe uvedeného možno načrtnúť výklad, ktorým by sa orgán dojednávajúci medzinárodnú zmluvu podľa čl. 7 ods. 4 mal orientovať. Zmluvami spĺňajúcimi aspoň jedno z kritérií ustanovených v čl. 7 ods. 4 ústavy sú:

1.	Medzinárodné politické zmluvy, medzinárodné zmluvy vojenskej povahy, medzinárodné zmluvy, z ktorých vzniká Slovenskej republike členstvo v medzinárodných organizáciách a medzinárodné hospodárske zmluvy všeobecnej povahy. Tieto kategórie nevyvolávajú závažné aplikačné a výkladové problémy, a nie sú predmetom tejto analýzy.

2.	Medzinárodné zmluvy, na vykonanie ktorých je potrebný zákon.

Ako medzinárodná zmluva, na ktorej vykonanie je potrebný zákon by mala byť klasifikovaná zmluva, (ia) ktorej ustanovenia nie sú spôsobilé na priame použitie orgánom aplikácie práva, v čoho dôsledku buď (iia) jej praktická realizácia vyžaduje prijatie alebo zmenu úpravy na úrovni zákona ako normatívneho právneho aktu v normotvornej právomoci zákonodarného zboru, alebo (iib) jej praktická realizácia je viazaná na uplatnenie už existujúcej úpravy na úrovni zákona.

3.	Zmluvy o ĽP, zmluvy s priamym účinkom a (iné) samovykonateľné zmluvy.

3.4.1 Pre všetky tieto typy medzinárodných zmlúv platí, že sú nimi tie medzinárodné zmluvy, o ktorých tak rozhodne NR SR. Rozhodovanie parlamentu tu nie je obmedzené nijakými výslovnými atribútmi, ktoré by daná zmluva mala spĺňať. Základnou orientáciou pre klasifikáciu medzinárodnej zmluvy by mala byť vôľa zmluvných strán, reflektovaná jednak v znení medzinárodnej zmluvy a jednak v rámci travaux preparatoires. 

3.4.2 Ako zmluva o ĽP by tak mala byť klasifikovaná zmluva, (ia) ktorá sa dotýka základných práv alebo slobôd upravených v Druhej hlave ústavy alebo s takýmito právami alebo slobodami súvisiacich; alebo (ib) ktorá sa dotýka základných práv alebo slobôd upravených medzinárodnou zmluvou, ktorou je SR viazaná alebo s takýmito právami alebo slobodami súvisiacich; alebo (ic) ktorá je výslovne označená ako zmluva o ĽP; alebo (id) z ktorej preambuly, znenia alebo travaux preparatoires vyplýva, že je zmluvou o ĽP; a zároveň zmluva, (iia) ktorej primárnym účelom je ochrana základných práv a slobôd, teda zmluva, ktorá neobsahuje iba incidentnú úpravu základných práv a slobôd, ale ktorá bola dojednaná s cieľom upraviť rozsah ich ochrany, a (iib) ktorej ustanovenia sú spôsobilé na priame použitie orgánom aplikácie práva, t.j. obsahujú úpravu ľudského práva alebo základnej slobody dostatočne jednoznačnú a konkrétnu na to, aby túto úpravu bolo možné použiť ako právnu normu pre rozhodnutie o veci, pričom (iic) k takejto priamej použiteľnosti smeruje alebo jej aspoň neodporuje vôľa zmluvných strán.

Atribúty pod písmenami ia) až id) sú vymedzené alternatívne, i keď vo väčšine prípadov bude medzinárodná zmluva spĺňať viaceré alebo všetky z nich. Atribúty pod písmenami (iia) až (iic) sú vymedzené kumulatívne. Medzinárodná zmluva by teda mala byť klasifikovaná ako zmluva o ĽP, ak spĺňa aspoň jedno z kritérií v rubrike (i) a zároveň všetky kritériá v rubrike (ii).

3.4.3 Ako zmluva s priamym účinkom by mala byť klasifikovaná zmluva, (ia) ktorá fyzickým alebo právnickým osobám priamo priznáva práva alebo ukladá povinnosti, ktoré vo vzťahu k právnemu poriadku SR predstavujú normatívne nóvum alebo ktorých rozsah je iný než podľa právneho poriadku SR, pričom (ib) ide o práva a povinnosti, ktorých úprava je vecou normotvornej právomoci tak zákonodarného zboru ako aj vlády podľa čl. 120 ods. 2 v spojení s čl. 13 ods. 1 písm. c) ústavy, ale zároveň (ic) nejde o práva s charakterom ľudského práva alebo základnej slobody, a pričom (id) v tomto prípade sa štátne orgány nepovažujú za právnické osoby, a zároveň zmluva, (iia) ktorej ustanovenia sú spôsobilé na priame použitie orgánom aplikácie práva, t.j. obsahujú úpravu práva alebo povinnosti dostatočne jednoznačnú a konkrétnu na to, aby túto úpravu bolo možné použiť ako právnu normu pre rozhodnutie o veci, pričom (iib) k takejto priamej použiteľnosti smeruje alebo jej aspoň neodporuje vôľa zmluvných strán.

Všetky atribúty danej medzinárodnej zmluvy sú vymedzené kumulatívne.

3.4.4 Ako (iná) samovykonateľná zmluva by mala byť klasifikovaná zmluva, (ia) z ktorej štátnym orgánom vyplývajú záväzky, ktorých plnenie nevyžaduje ďalšiu konkretizáciu vo forme zákona, pričom (ib) nejde o zmluvu o ĽP alebo o zmluvu s priamym účinkom, a zároveň zmluva, (iia) ktorej ustanovenia sú spôsobilé na priame použitie orgánom aplikácie práva, t.j. obsahujú úpravu záväzku dostatočne jednoznačnú a konkrétnu na to, aby túto úpravu bolo možné použiť ako právnu normu pre rozhodnutie o veci, (iib) pričom k takejto priamej použiteľnosti smeruje alebo jej aspoň neodporuje vôľa zmluvných strán.

Prípadne iným osobám, pozri pozn. 2.

Všetky atribúty danej medzinárodnej zmluvy sú vymedzené kumulatívne.

3.4.5 V súlade s výkladom predloženým v bodoch 2.2, 3.1 a 3.4.2-4. tejto časti analýzy NR SR pri rozhodovaní podľa čl. 86 písm. d) ústavy rozhoduje o klasifikácii zmluvy o ĽP, zmluvy s priamym účinkom a samovykonateľnej zmluvy (ďalej spolu ako „prednostná zmluva“, resp. „prednostné zmluvy“) ako celku, prednosť pred zákonmi má však takáto prednostná zmluva len v časti, v ktorej je spôsobilá na priame použitie orgánom aplikácie práva, t.j. len vo vzťahu k ustanoveniam obsahujúcim úpravu dostatočne jednoznačnú a konkrétnu na to, aby túto úpravu bolo možné použiť ako právnu normu pre rozhodnutie o veci.

B.	Viazanosť súdu medzinárodnou zmluvou

Podľa čl. 144 ods. 1 ústavy, sudcovia sú pri výkone svojej funkcie nezávislí a pri rozhodovaní sú viazaní ústavou, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 a zákonom. 

Podľa čl. 144 ods. 2 ústavy, ak sa súd domnieva, že iný všeobecne záväzný právny predpis, jeho časť alebo jeho jednotlivé ustanovenie, ktoré sa týka prejednávanej veci, odporuje ústave, ústavnému zákonu, medzinárodnej zmluve podľa čl. 7 ods. 2 a 5 alebo zákonu, konanie preruší a podá návrh na začatie konania na základe čl. 125 ods. 1.

Podľa § 109 ods 1 písm. b) Občianskeho súdneho poriadku, súd preruší konanie, ak pred rozhodnutím vo veci dospel k záveru, že všeobecne záväzný právny predpis, ktorý sa týka veci, je v rozpore s ústavou, so zákonom alebo s medzinárodnou zmluvou, ktorou je Slovenská republika viazaná; v tom prípade postúpi návrh ústavnému súdu na zaujatie stanoviska.

Podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy, ústavný súd rozhoduje o súlade zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas NR SR a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

I. Predmet konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

1.1 Uvedené ustanovenia upravujú vzájomné nekonzistentným spôsobom režim uplatňovania medzinárodných zmlúv všeobecnými súdmi. Zatiaľ čo ústava (čl. 144 ods. 1) ukladá súdu  povinnosť podať návrh na začatie konania pred ústavným súdom výlučne vo vzťahu k medzinárodným zmluvám podľa čl. 7 ods. 2 (ktoré nie sú predmetom tejto analýzy) a medzinárodným zmluvám podľa čl. 7 ods. 5 ústavy (tzv. prednostné zmluvy), procesný poriadok ukladá súdu povinnosť tak učiniť vo vzťahu k všetkým zmluvám, ktorými je SR viazaná. Takou zmluvou pritom nemusí byť len medzinárodná zmluva, s ktorou NR SR vyslovila súhlas. Len medzinárodné zmluvy, s ktorými NR SR vyslovila súhlas však môžu byť predmetom konania ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 1 ústavy.

Kľúčom k čiastočnému riešeniu je výslovne určený rozsah právomoci ústavného súdu, v konaní pred ktorým môže byť posudzovaný súlad zákona len s medzinárodnou zmluvou, s ktorou NR SR vyslovila súhlas. V podmienkach platnej ústavnej úpravy ide o zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 a 5 a čl. 154c ústavy. Ak by teda súd prerušil konanie a podal návrh na začatie konania o súlade všeobecne záväzného právneho predpisu s medzinárodnou zmluvou, ktorou je SR viazaná, ale s ktorou NR SR nevyslovila súhlas, splnil by povinnosť uloženú mu ustanovením § 109 ods. 1 písm. b) OSP, ale zároveň by ústavný súd takého podanie musel odmietnuť z dôvodu nedostatku právomoci už pri predbežnom prerokovaní návrhu. Z hľadiska procesnej ekonómie (vrátane ochrany účastníkov konania) preto takýto postup súdu v prípade iných medzinárodných zmlúv, ktorými je SR viazaná než sú zmluvy, s ktorými NR SR vyslovila súhlas nemá relevantný právny význam.

1.2 Otázkou ale zostáva, či súd môže, resp. je povinný podať návrh na začatie konania aj vo vzťahu k medzinárodnej zmluve podľa čl. 7 ods. 4 ústavy, ktorá zároveň nie je zmluvou podľa čl. 7 ods. 5 ústavy (ďalej ako „neprednostná zmluva“). Ústava ukladá súdu povinnosť podať návrh na začatie konania len vo vzťahu k prednostným zmluvám podľa čl. 7 ods. 5 ústavy (a čl. 7 ods. 2 ústavy). Tým je implicitne vylúčená možnosť takéhoto postupu aj vo vzťahu k medzinárodným zmluvám podľa čl. 154c ods. 1 ústavy (ďalej ako „podmienečne prednostná zmluva“), napríklad mimoriadne dôležitého Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.  Okrem toho súd v zmysle čl. 144 ods. 1 ústavy nie je viazaný ani neprednostnou zmluvou ani podmienečne prednostnou zmluvou, avšak je viazaný zákonom. Z uvedeného by vyplývalo, že súd nemá možnosť prerušiť konanie a podať návrh na začatie konania pred ústavným súdom vo vzťahu k neprednostným zmluvám a podmienečne prednostným zmluvám. Ustanovenie § 109 ods. 1 písm. b) OSP však súdu ukladá práve takúto povinnosť, rozširujúc tak povinnosť upravenú v čl. 144 ods. 2 ústavy. V prípade neprednostnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 ústavy a podmienečne prednostnej zmluvy podľa čl. 154c ods. 1 ústavy pritom nie je prekážkou nedostatok právomoci ústavného súdu konať o súlade zákona s takouto zmluvou. Okrem toho rozšírenie povinnosti všeobecného súdu nad rámec ústavnej úpravy ustanovením zákona (v tomto prípade ustanovením základného procesného poriadku upravujúceho konanie súdov) nevyvoláva problémy z hľadiska čl. 2 ods. 2 ústavy.

1.3 Riešenie tohto výkladového problému vychádza z rozlíšenia medzi inštitútom prednosti medzinárodnej zmluvy a inštitútom jej vyššej právnej sily. Prednosť medzinárodnej zmluvy pred zákonom je tzv. aplikačnou prednosťou, a zakotvuje povinnosť orgánu aplikácie práva v prípade nesúladu prednostnej medzinárodnej zmluvy a zákona použiť ako právnu normu pre rozhodnutie veci zmluvu, pričom takéto priame použitie zmluvy nemá žiaden dopad na platnosť zákona, pred ktorým jej bola priznaná prednosť. Inštitút prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonom je tak vlastne obsahom akejsi kolíznej normy, ktorou je v ústave ustanovenie čl. 7 ods. 5 v spojení s čl. 144 ods. 1, a v osobitnom režime ustanovenie čl. 154c ods. 1 ústavy.
 
Inštitút vyššej právnej sily naopak odráža hierarchiu prameňov práva a v konečnom dôsledku je predovšetkým smernicou adresovanou orgánom tvorby práva. Stupeň právnej sily jednotlivých prameňov práva ústava výslovne neupravuje. Implicitne však tento stupeň právnej sily ustanovuje čl. 125 ústavy a 125a ústavy. Postavenie medzinárodných zmlúv v hierarchii prameňov práva medzi zákonmi a ústavou tak nie je výlučne funkciou ústavnej úpravy v čl. 7, ale vychádza predovšetkým z ústavnej úpravy čl. 125 a 125a ústavy.

Právne významnému rozdielu medzi prednosťou medzinárodnej zmluvy pred zákonom na jednej strane a jej vyššou právnou silou na strane druhej nasvedčuje aj skutočnosť, že zatiaľ čo prednosť pred zákonmi majú len prednostné zmluvy podľa čl. 7 ods. 5 ústavy a podmienečne prednostné zmluvy podľa čl. 154c ods. 1 ústavy, vyššou právnou silou ako zákony disponujú napriek absencii prednosti aj medzinárodné zmluvy podľa čl. 7 ods. 4. Okrem toho, že ich vyššiu právnu silu nepriamo implikuje ustanovenie čl. 84 ods. 3 ústavy, ktoré na ich schválenie vyžaduje absolútnu väčšinu v protiklade k prostej väčšine potrebnej na schválenie zákona, priamo ju implikuje čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy v spojení s čl. 125 ods. 3 ústavy, keďže pod hrozbou straty účinnosti (resp. následne aj platnosti) vyžaduje, aby zákony boli s takýmito medzinárodnými zmluvami v súlade.

Takéto rozlíšenie umožňuje dospieť k výkladu, ktorý zachováva (a) tak právny význam inštitútu prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonom, ako aj (b) právny význam povinnosti súdu podať návrh na začatie konania o súlade všeobecne záväzného právneho predpisu s medzinárodnou zmluvou. Tento výklad je predmetom nasledujúcej časti.

II. Aktívna legitimácia súdu v konaní podľa čl. 125 ústavy

2.1 Viazanosť súdu prednostnou medzinárodnou zmluvou podľa čl. 144 ods. 1 ústavy znamená povinnosť súdu použiť ako právnu normu pre rozhodnutie o veci každé ustanovenie prednostnej medzinárodnej zmluvy, ktoré sa týka prejednávanej veci a ktoré je zároveň spôsobilé na priamu aplikáciu, t.j. obsahuje úpravu dostatočne jednoznačnú a konkrétnu na to, aby túto úpravu bolo možné použiť ako právnu normu pre rozhodnutie o veci.

Napriek opomenutiu ústavodarcu zaradiť do ustanovenia čl. 144 ods. 1 ústavy aj podmienečne prednostné zmluvy podľa čl. 154c ods. 1 ústavy je namieste prijať výklad, v zmysle ktorého sa viazanosť súdu vzťahuje aj na takého zmluvy, a to za podmienok popísaných vyššie, ku ktorým treba pridať ešte podmienku, že predmetné ustanovenie zabezpečuje väčší rozsah ústavných práv a slobôd ako zákon. V opačnom prípade by úmysel ústavodarcu priznať týmto medzinárodným zmluvám podmienečnú prednosť nebolo možné realizovať.

2.2 Povinnosť súdu prerušiť konanie a podať návrh na začatie konania pred ústavným súdom sa týka buď (a) prednostnej alebo podmienečne prednostnej zmluvy v časti, v ktorej nie je spôsobilá na priamu aplikáciu, alebo (b) neprednostnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 ústavy.

2.3 Tento výklad je extenzívny v dvoch aspektoch: jednak (a) akceptuje rozšírenie ústavne zakotvenej povinnosti súdu podať návrh na začatie konania ustanovením procesného kódexu, a teda medzi medzinárodné zmluvy, vo vzťahu ku ktorým disponuje súd aktívnou legitimáciou ráta aj neprednostné zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 ústavy, a jednak (b) rozširuje viazanosť súdu aj na podmienečne prednostné zmluvy podľa čl. 154c ods. 1 ústavy.

Účelom postupu podľa bodu 2.1 vyššie je učiniť zadosť ústavnej kolíznej norme a ňou ustanovenej prednosti medzinárodnej zmluvy alebo jej časti pred zákonom. Účelom postupu podľa bodu 2.2 vyššie je učiniť zadosť vyššej právnej sile vybraných kategórií medzinárodných zmlúv alebo ich častí, ktoré pritom nedisponujú prednosťou pred zákonom. V oboch prípadoch je splnený základný účel ústavnej úpravy postavenia medzinárodných zmlúv v právnom poriadku SR – a tým je predchádzať vzniku medzinárodno-právnej zodpovednosti SR za neplnenie záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv, ktorými je viazaná.

2.4 V prípade, že veci prejednávanej súdom sa týka ustanovenie prednostnej alebo podmienečne prednostnej medzinárodnej zmluvy, ktoré je spôsobilé na priamu aplikáciu, je súd povinný takémuto ustanoveniu priznať prednosť pred zákonom a uplatniť ho ako právnu normu pre rozhodnutie o veci. V prípade, že veci prejednávanej súdom sa týka buď ustanovenie prednostnej, resp. podmienečne prednostnej medzinárodnej zmluvy, ktoré nie je spôsobilé na priamu aplikáciu alebo ustanovenie neprednostnej medzinárodnej zmluvy, je súd povinný prerušiť konanie a podať návrh na začatie konania ústavného súdu o súlade právnych predpisov.

C.	Návrh ústavnej úpravy de lege ferenda

Návrh prípadných zmien ústavnej úpravy postavenia medzinárodných zmlúv v právnom poriadku vychádza predovšetkým z problémov a návrhov ich riešenia predložených v častiach A. a B. tejto analýzy, a teda z účelu predmetnej ústavnej úpravy tak ako ho chápe autor analýzy.

I. Schvaľovanie medzinárodných zmlúv a rozhodovanie o ich prednosti

1.1 Účelom inštitútu prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonom je umožniť orgánom štátu, predovšetkým orgánom aplikácie práva, učiniť zadosť záväzkom vyplývajúcim z takejto zmluvy bez toho, aby do procesu uplatnenia zmluvy musel zasahovať zákonodarca. Štát tým predchádza vzniku zodpovednosti za neplnenie svojich záväzkov spôsobené napríklad nemožnosťou fyzickej alebo právnickej osoby domôcť sa v konaní pred súdom svojich práv priamo založených medzinárodnou zmluvou alebo nemožnosťou súdu bez opory vo vykonávajúcom zákone zaviazať štátny orgán k plneniu povinnosti vyplývajúcej priamo z medzinárodnej zmluvy. Zároveň sa inštitút prednosti môže logicky vzťahovať len na tie medzinárodné zmluvy, ktoré sú aspoň v časti spôsobilé na priamu aplikáciu, čiže len na medzinárodné zmluvy, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon ani iný všeobecne záväzný právny predpis.

Nakoľko medzi základné atribúty demokratického právneho štátu patrí (len ústavou obmedzená) zvrchovanosť regulačných prerogatívov zákonodarného zboru, prednosť možno priznať len tým medzinárodným zmluvám, s ktorými parlament vyslovil súhlas a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

Podmienka súhlasu zákonodarného zboru sa ale nemusí vzťahovať len na medzinárodné zmluvy, ktorým sa priznáva aplikačná prednosť pred zákonmi. Aj medzinárodné zmluvy, ktoré orgán aplikácie práva nemôže použiť priamo sú spôsobilé významne ovplyvniť podobu vnútroštátneho právneho poriadku.

1.2 Z toho vychádza aj súčasná ústavná úprava, ktorej ustanovenia čl. 7 ods. 4 a 5 nevyvolávajú tak závažné aplikačné a výkladové problémy, ktoré by nebolo možné riešiť bez zmeny týchto ustanovení. Opierajúc sa o toto východisko, avšak zároveň usilujúc o zvýšenie prehľadnosti a vnútornej konzistentnosti predmetnej úpravy, navrhuje sa nasledovná úprava:

1.2.1 Alternatíva I.

Čl. 7 ods. 4

„Medzinárodné zmluvy, s ktorými Národná rada Slovenskej republiky vyslovila súhlas, ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom a na ktorých vykonanie nie je potrebný zákon majú prednosť pred zákonmi.“

Čl. 7 ods. 5 sa ruší.

Čl. 86 písm. d) ústavy:

„pred ratifikáciou vyslovovať súhlas s medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách, s medzinárodnými zmluvami uzavretými Európskou úniou, s medzinárodnými politickými zmluvami, s medzinárodnými zmluvami vojenskej povahy, s medzinárodnými zmluvami, z ktorých vzniká Slovenskej republike členstvo v medzinárodných organizáciách, s medzinárodnými hospodárskymi zmluvami všeobecnej povahy, s medzinárodnými zmluvami, na ktorých vykonávanie  je potrebný zákon, s medzinárodnými zmluvami, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb, právnických osôb alebo štátnych orgánov, ako aj s ďalšími medzinárodnými zmluvami, ktoré upravujú otázky patriace do zákonodarnej právomoci  Národnej rady Slovenskej republiky, a zároveň rozhodovať o tom, či ide o medzinárodné zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 ústavy.“

Čl. 144 ods. 1 ústavy:

„Sudcovia sú pri výkone svojej funkcie nezávislí a pri rozhodovaní sú viazaní ústavou, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 4 a čl. 154c ods. 1, zákonom a nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2.“

Čl. 144 ods. 2 ústavy:

„Ak sa súd domnieva, že iný všeobecne záväzný právny predpis, jeho časť alebo jeho jednotlivé ustanovenie, ktoré sa týka prejednávanej veci, odporuje ústave, ústavnému zákonu, medzinárodnej zmluve podľa čl. 86 písm. d), ktorá nemá prednosť zákonom alebo zákonu, konanie preruší a podá návrh na začatie konania na základe čl. 125 ods. 1. Právny názor ústavného súdu obsiahnutý v rozhodnutí je pre súd záväzný.“

1.2.2 Alternatívne sa navrhuje takáto úprava:

Čl. 7 ods. 4 ústavy:

„Pred ratifikáciou medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodných zmlúv uzavretých Európskou úniou, medzinárodných zmlúv vojenskej povahy, medzinárodných zmlúv, z ktorých vzniká Slovenskej republike členstvo v medzinárodných organizáciách, medzinárodných hospodárskych zmlúv všeobecnej povahy, medzinárodných zmlúv, na ktorých vykonávanie  je potrebný zákon, ako aj medzinárodných zmlúv, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb, právnických osôb alebo štátnych orgánov, ako aj ďalších medzinárodných zmlúv, ktoré upravujú otázky patriace do zákonodarnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky  sa vyžaduje súhlas Národnej rady Slovenskej republiky.“

Čl. 7 ods. 5 ústavy:

„Medzinárodné zmluvy, s ktorými Národná rada Slovenskej republiky vyslovila súhlas, ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom a na ktorých vykonanie nie je potrebný zákon majú prednosť pred zákonmi“.

Čl. 86 písm. d) ústavy:

„pred ratifikáciou vyslovovať súhlas s medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách, s medzinárodnými zmluvami uzavretými Európskou úniou, s medzinárodnými politickými zmluvami, s medzinárodnými zmluvami vojenskej povahy, s medzinárodnými zmluvami, z ktorých vzniká Slovenskej republike členstvo v medzinárodných organizáciách, s medzinárodnými hospodárskymi zmluvami všeobecnej povahy, s medzinárodnými zmluvami, na ktorých vykonanie je potrebný zákon, s medzinárodnými zmluvami, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb, právnických osôb alebo štátnych orgánov, ako aj s ďalšími medzinárodnými zmluvami, ktoré upravujú otázky patriace do zákonodarnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky a zároveň rozhodovať o tom, či ide o medzinárodné zmluvy podľa čl. 7 ods. 5 ústavy.“

Čl. 144 ods. 1 ústavy:

„Sudcovia sú pri výkone svojej funkcie nezávislí a pri rozhodovaní sú viazaní ústavou, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 a čl. 154c ods. 1, zákonom a nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2.“

Čl. 144 ods. 2 ústavy:

„Ak sa súd domnieva, že iný všeobecne záväzný právny predpis, jeho časť alebo jeho jednotlivé ustanovenie, ktoré sa týka prejednávanej veci, odporuje ústave, ústavnému zákonu, medzinárodnej zmluve podľa čl. 7 ods. 4, ktorá nemá prednosť pred zákonom alebo zákonu, konanie preruší a podá návrh na začatie konania na základe čl. 125 ods. 1. Právny názor ústavného súdu obsiahnutý v rozhodnutí je pre súd záväzný.“

1.3 Výpočet medzinárodných zmlúv, ktorých ratifikácia je viazaná na súhlas NR SR, sa nejaví ako nevyhnutná súčasť čl. 7 ods. 4 ústavy, ale tento výpočet je naopak vhodné upraviť len v časti dotýkajúcej sa právomoci NR SR. (Predložená alternatíva II. vychádza z predpokladu, že tento názor bude odmietnutý a že schvaľovanie konkrétnych kategórií medzinárodných zmlúv zákonodarným zborom bude v ústave upravené duplicitne.) Tie z medzinárodných zmlúv, s ktorými NR SR vysloví súhlas a zároveň rozhodne, že na ich vykonanie nie je potrebný zákon budú mať z ústavy prednosť pred zákonmi. Zo všetkých medzinárodných zmlúv podliehajúcich súhlasu NR SR by táto mohla rozhodnúť o prednosti ktorejkoľvek z nich, s logickou výnimkou medzinárodných zmlúv, na ktorých vykonanie je potrebný zákon. Navrhovaná úprava teda umožňuje klasifikovať ako prednostné aj také medzinárodné zmluvy, ktoré nezakladajú priamo práva fyzickým osobám alebo právnickým osobám, ale z ktorých napriek tomu plynú štátnym orgánom priamo vykonateľné záväzky, čiže napríklad zmluvy z oblasti medzinárodného práva súkromného a procesného a z oblasti právneho styku s cudzinou v trestných veciach.

Z podobných úvah vychádza aj ústavná úprava platná v Českej republike. V dôvodovej správe týkajúcej sa predmetných ustanovení ústavodarca vysvetľuje viazanosť prednosti medzinárodnej zmluvy na štyri kritériá – súhlas parlamentu, vyhlásenie, nadobudnutie záväznosti a absenciu potreby na vykonanie medzinárodnej zmluvy zákonom –, uvádzajúc pritom, že posledný zo spomínaných atribútov „stanovuje jasné kritérium pre orgány aplikujúce zmluvy, aby boli schopné rozlíšiť zmluvy (či ich ustanovenia), pri ktorých má význam hovoriť o prednosti pred zákonom a bezprostrednej záväznosti od tých, ktoré k svojej konkretizácii nevyhnutne vyžadujú prijatie vnútroštátnej úpravy vo forme zákona.“

Z názoru, že prednosť medzinárodnej zmluvy pred zákonom má právny význam výlučne vtedy, ak na jej vykonanie nie je potrebný zákon vychádza aj predložený návrh.

1.4 Navrhovaná modifikácia čl. 144 ústavy zároveň špecifikuje dva osobitné režimy viazanosti súdu vybranými kategóriami medzinárodných zmlúv. Zatiaľ čo v zmysle čl. 144 ods. 1 ústavy budú sudcovia viazaní každou medzinárodnou zmluvou, ktorá bude mať na základe rozhodnutia NR SR prednosť pred zákonom, v zmysle čl. 144 ods. 2 sa povinnosť súdu prerušiť konanie a podať návrh na začatie konanie bude vzťahovať len na tie zmluvy, s ktorými NR SR vysloví súhlas a ktoré zároveň nebudú mať prednosť pred zákonom. Tým sa súdom umožní učiniť zadosť tak prednosti vybraných kategórií medzinárodných zmlúv ako aj vyššej právnej sile medzinárodných zmlúv, s ktorými NR SR vysloví súhlas, ale ktorým neprizná aplikačnú prednosť pred zákonmi.

1.5 V tejto súvislosti je možné očakávať námietku, že nie každé ustanovenie prednostnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 4 ústavy v navrhovanom znení bude spôsobilé na priamu aplikáciu súdom, čo môže vyvolať neistotu ohľadom postupu súdu podľa čl. 144 ods. 1, resp. ods. 2 ústavy. 

V rámci aplikácie práva je štandardnou výkladovou praxou chápať pojem „medzinárodná zmluva“ ako „medzinárodná zmluva, jej časť alebo jej jednotlivé ustanovenie“. Takáto výslovná úprava pojmu „medzinárodná zmluva“ priamo v ústave by ale pôsobila proti zrozumiteľnosti a prehľadnosti textu, a nie je nevyhnutná. Túto vec  je bez problémov možné ošetriť v dôvodovej správe, ktorá poskytne orientáciu v tom zmysle, že postup podľa čl. 144 ods. 1 ústavy v navrhovanom znení sa vzťahuje na priamo použiteľné ustanovenia prednostných a podmienečne prednostných zmlúv, a postup podľa čl. 144 ods. 2 ústavy v navrhovanom znení na priamo nepoužiteľné ustanovenia prednostných a podmienečne prednostných zmlúv a na neprednostné zmluvy.

1.6 V bode 2.3 časti A. tejto analýzy boli spomenuté doktrinálne aj praxeologické nedostatky takej úpravy, ktorá zákonodarnému zboru upiera akúkoľvek možnosť rozhodnúť o tom, či bude rokovať o vyslovení súhlasu s dojednanou medzinárodnou zmluvou, ak sa vláda rozhodne konkrétnu zmluvu klasifikovať ako zmluvu nepodliehajúcu súhlasu NR SR. Z uvedených dôvodov sa nepovažuje za vhodné riešenie, ktoré by konečné rozhodnutie v tejto veci zverilo Legislatívnej rade vlády ako poradnému orgánu vlády. Táto vec by zrejme musela byť nevyhnutne predmetom ústavnej úpravy. 

II. Medzinárodné zmluvy dojednané ES/EÚ

Za súčasného právneho stavu vychádza dojednávanie medzinárodných zmlúv uzavretých Európskym spoločenstvom z čl. 300 Zmluvy o založení  Európskeho spoločenstva a tiež  zo súvisiacej judikatúry Súdneho dvora ES (ďalej ako „ESD“), opierajúcej sa do výraznej miery o doktrínu implikovaných právomocí a dojednanie medzinárodných zmlúv uzatvorených Európskou úniou z čl. 24 Zmluvy o Európskej únii (ďalej ako „Zmluva o ES“ a „Zmluva o EÚ“). 

Pokiaľ ide o záväzky vyplývajúce z prístupového procesu, na základe Zmluvy o pristúpení (ďalej ako „prístupová zmluva“) je SR ku dňu 1. mája 2004 povinná ratifikovať niekoľko kategórií medzinárodných zmlúv. Ide o medzinárodné zmluvy identifikované v čl. 3, 5 a 6 prístupovej zmluvy a zároveň, v zmysle čl. 2 prístupovej zmluvy, aj medzinárodné zmluvy, ktoré prístupová zmluva výslovne neuvádza, ale na ktorých ratifikáciu je členský štát povinný na základe sekundárneho práva ES, Záverov Európskej rady alebo čl. 10 Zmluvy o ES. Vo všetkých týchto prípadoch s výnimkou uvedenou v čl. 6 ods. 2 druhý odsek prístupovej zmluvy je členský štát sám povinný vykonať všetky potrebné kroky na ratifikáciu príslušnej medzinárodnej zmluvy a uložiť u designovaného depozitára príslušné ratifikačné inštrumenty. V prípade spomínanej výnimky sa uplatní mechanizmus uzatvorenia osobitného protokolu Radou, a to až v období po rozšírení EÚ a bez toho, aby členské štáty museli vyvinúť vlastnú iniciatívu.

Vyššie spomenuté medzinárodné zmluvy, by s prihliadnutím na účinky práva Európskeho spoločenstva v právnom poriadku SR mali podliehať postupu podľa čl. 86 písm. d) v spojení s čl. 7 ods. 4 ústavy v ich súčasnom znení. 

Článok 24 Zmluvy o EÚ predpokladá, že dohody sú negociované a uzavreté v mene Európskej únie, „ak je to nevyhnutné“. Podľa právneho servisu Rady je preto v právomoci Rady rozhodnúť, či uzavretie konkrétnej dohody s jedným alebo viacerými štátmi alebo medzinárodnou organizáciou je naozaj nevyhnutné. Ide vo veľkej miere o politické vyhodnotenie. Toto vyhodnotenie o potrebe uzavrieť dohodu podľa čl. 24 Zmluvy o EÚ nepodlieha kontrole Európskeho súdneho dvora. 

Dohody podľa čl. 24 Zmluvy o EÚ sú uzatvárané v mene Európskej únie a nie v mene členských štátov. 

Článok 24 Zmluvy o EÚ výslovne nestanovuje, že členské štáty sú viazané dohodami uzavretými v mene Európskej únie. Musí však byť interpretovaný v tomto zmysle : v prípade, že žiadny člen Rady sa neodvolá na nevyhnutnosť zosúladenia s vlastnými ústavnými požiadavkami, a contrario vyplýva z čl. 24. ods. 5, že členské štáty sú a to ako všeobecné pravidlo, viazané akoukoľvek dohodou uzavretou v mene Európskej únie.            

Vyslovenie súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky aj s týmito medzinárodnými zmluvami (Slovenská republika nie je zmluvnou stranou týchto medzinárodných zmlúv) v platnej ústave nie je upravené.