Author: Sobolicova
Last saved by: jost
Company: MDPT

Financovanie diaľnic formou PPP

Úvod

     V Aktualizácii nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest (ďalej len „aktualizácia nového projektu“), ku ktorej vláda prijala uznesenie č. 523 z 26.6.2003, boli analyzované finančné možnosti dokončenia diaľnice D1 a rýchlostných ciest R1 a R2 medzi Bratislavou a Košicami. Vláda zobrala na vedomie zámer dokončiť diaľnicu D1 medzi Bratislavou a Košicami do roku 2010. Aktualizácia nového projektu predpokladala dokončiť súbežne s diaľnicou D1 aj rýchlostnú cestu R1 medzi Bratislavou a Banskou Bystricou do roku 2012 a do toho istého termínu dokončiť aj vybrané ucelené časti rýchlostnej cesty R2 medzi Lučencom a Tornaľou. Z analýzy možných finančných zdrojov vyplynulo, že  realizáciu zámeru nebude možné kryť len z verejných finančných prostriedkov a prostriedkov fondov EÚ.  Vláda SR preto schválila  predpoklad verejného a privátneho  partnerstva vo financovaní.  Na projekty s privátnym partnerstvom (ďalej len „PPP“) boli predbežne určené úseky diaľnice D1 Hričovské Podhradie – Ivachnová a Jánovce – Studenec v celkovej dĺžke 94 km.  
   Prípravou projektu PPP bola poverená Slovenská správa ciest, ktorá v júni 2004 verejnou súťažou vybrala fy Mott MacDonald  na poskytovanie poradenských služieb. Poradca vypracoval a dodal Štúdiu realizovateľnosti projektov diaľnic formou PPP v decembri 2004. 
   Zhrnutie záverečnej správy štúdie realizovateľnosti je v prílohe tohto materiálu. 

Štúdia realizovateľnosti projektov diaľnic formou PPP 
   
    Štúdia fy Mott MacDonald preukázala, že  vybrané  úseky  diaľnice D1 sú v zásade realizovateľné formou PPP. Realizovateľnosť je podmienená  prijatím určitých opatrení, ktoré sú obsiahnuté v zhrnutí záverečnej správy štúdie. 
     Poradca analyzoval harmonogram výstavby  s dokončením v roku 2010 podľa zámeru MDPT SR. V priebehu spracovania štúdie poradca analyzoval z vlastného podnetu aj harmonogram výstavby s dokončením v roku 2013. Z hľadiska zásadného cieľa, ktorý sa má podľa Aktualizácie nového projektu  dosiahnuť – dokončiť diaľnicu D1 Bratislava – Košice do roku 2010 -  poradca poukázal na  rôzne nepriaznivé dôsledky na proces obstarávania formou PPP  pri takomto harmonograme. Ide najmä o finančné a nefinančné riziká, ktoré prevýšia pozitívne dopady skoršieho ukončenia diaľnice.  Preto neodporučil realizovať harmonogram dokončenia diaľnice D1 Bratislava – Košice do roku 2010 a odporučil harmonogram dokončenia výstavby do roku 2013.  
    Investičné  výdavky  na   realizáciu   projektu   PPP   v dĺžke  94  km boli odhadnuté na 69,0 mld. Sk. Pri tejto investičnej hodnote a zabezpečení prevádzky diaľnice po dobu trvania koncesie t.j. 25 rokov,  odhad nominálnych ročných platieb požadovaných koncesionárom predstavuje 13,6 až 15,9 mld. Sk pri harmonograme do roku 2010 a 11,5 až 11,9 mld. Sk pri harmonograme 2013. Poradcom predpokladané výnosy z mýta nepostačia na financovanie ročných platieb koncesionárovi a preto sa bude musieť financovanie riešiť z budúcich štátnych rozpočtov. 
     Z porovnania odhadovaných čistých súčasných hodnôt projektov pri obstarávaní projektu  verejnou súťažou a obstarávaní projektu formou PPP vyplýva, že obstarávanie formou PPP pri harmonograme s dokončením do roku 2013 je výhodnejšie cca o 3 až 4,5 mld. Sk.

Nové vymedzenie  vecného rozsahu pilotného  projektu PPP 

 Na základe podnetu Ministerstva financií SR sme opätovne analyzovali podklady k aktualizácii nového projektu a vypracovali sme  nový predbežný finančný rámec a harmonogram postupu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest do roku 2010 s výhľadom aj na ďalšie roky. Sumarizovali sme odhady zdrojov financovania  (štátny rozpočet, fondy EÚ, úvery Národnej diaľničnej spoločnosti a mýto) a zvažovali vecné priority výstavby diaľnic a rýchlostných ciest obsiahnuté v aktualizácii nového projektu. Rámcová analýza preukázala, že aj  pri optimistickom odhade možností čerpania zdrojov EÚ v programovacom období 2007 – 2013 (v aktualizácii nového projektu odhad 30,7 mld. Sk, v novom finančnom rámci 50,3 mld. Sk) je dokončenie výstavby diaľnice D1 podmienené použitím  PPP na úseku v dĺžke minimálne 43 až 50 km. Tieto predpoklady musia byť potvrdené rozpočtom fondov EÚ v novom programovacom období.
Ako kritérium na výber úsekov pre prvý projekt (pilotný projekt) PPP sme zvolili najvyššiu intenzitu dopravy a výkonnosť cestného úseku. Ide o uplatnenie  princípu „najskôr vybudovať najpotrebnejšie úseky“.  Na pôvodne  definovaných úsekoch PPP  D1 Hričovské Podhradie – Ivachnová a Jánovce – Studenec  je   najsilnejšia premávka v úseku Žilina – Martin, kde  súčasná  intenzita dosahuje 19 300 až 21 700 skutočných vozidiel za 24 hodín. Na tomto úseku zároveň evidujeme veľkú hustotu nehôd a kritické nehodové lokality. Z tohto pohľadu PPP projekt navrhujeme realizovať v úseku D1 Lietavská Lúčka – Višňové – Dubná Skala – Turany. Tento návrh je odlišný od pôvodného návrhu  Mott MacDonald, ktorý navrhol ako pilotný  projekt úsek D1 Hubová - Ivachnová.   Nový  navrhnutý pilotný projekt má celkovú dĺžku 28,9 km. Ďalším možným projektom PPP môžu byť úseky D1 Turany – Hubová, alebo Hubová – Ivachnová.  
Pre určenie časového harmonogramu výstavby zvoleného pilotného projektu je rozhodujúci úsek Višňové – Dubná Skala, v ktorom sa nachádza dvojrúrový tunel v dĺžke 7,460 km.  Tunel bude razený v skalnom prostredí granitu. Do úvahy prichádzajú metódy razenia NRTM (Nová rakúska tunelovacia metóda) a TBM (metóda razenia raziacim strojom). Pri metóde TBM predpokladáme nasadenie jedného raziaceho stroja  na jednej tunelovej rúre. Výber metódy razenia  významne ovplyvní časový harmonogram výstavby. 

Technické a finančné údaje pilotného projektu:

Stavebný úsek

Dĺžka (km)

Stavebné náklady bez DPH
v mil. Sk

D1 Lietavská Lúčka – Višňové | 4,5 | 6 342*
D1 Višňové – Dubná Skala | 8,1 | 9 543
D1 Dubná Skala – Turany | 16,3 | 6 326
Spolu | 28,9 | 22 211
* vrátane strediska údržby

Porovnanie harmonogramu výstavby do roku 2010 a 2013.
       
    Harmonogram výstavby  úsekov diaľnice D1 Hričovské Podhradie – Ivachnová a Jánovce – Studenec do roku 2010 predstavuje zámer MDPT SR v súlade s aktualizáciou nového projektu. Poradca na základe analýzy  so špecifikovaným odôvodnením neodporúčal sledovať tento zámer. Vo väzbe na nové odhady  finančných zdrojov  na dostavbu diaľnice medzi Bratislavou a  Košicami, najmä s prihliadnutím na zdroje z fondov EÚ v novom programovacom období, môže prísť do úvahy aj skrátenie dĺžky diaľničných úsekov navrhovaných na financovanie formou PPP. Nový pilotný projekt PPP, ktorý zahrňuje technicky najnáročnejší a najzložitejší úsek s tunelom v dĺžke 7,460 km, bude určujúci pri harmonograme dostavby diaľnice D1. 
    Harmonogram výstavby uvedených úsekov diaľnice D1 do roku 2013  odporúčal poradca s odôvodnením uvedeným v zhrnutí záverečnej správy. Vecný obsah harmonogramu aj v tomto prípade môže byť ovplyvnený podľa objemu zdrojov fondov EÚ v novom rozpočtovacom období. 
    MDPT SR navrhuje sledovať harmonogram výstavby s dokončením v roku 2010 s tým, že príprava pilotného projektu preukáže  reálne možnosti harmonogramu. 

Návrh postupu v príprave projektu PPP

a)  Základná právna štruktúra  
   Navrhujeme, aby koncesionársku zmluvu s koncesionárom uzavrelo v mene štátu Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR, po predchádzajúcom súhlase vlády SR.  Kľúčovým faktorom pre tento návrh je,  aby potencionálni koncesionári a financujúce subjekty  mali zabezpečenú primeranú ochranu svojich záujmov po celú dobu trvania koncesie, v našom prípade 25 rokov.  Udelenie koncesie ministerstvom sa v princípe chápe ako obstarávanie služieb a neznamená, že sa projekt musí automaticky zahrnúť do štátneho dlhu. 
    Poradca pôvodne navrhol, aby akcionármi koncesnej spoločnosti boli výlučne súkromní investori. Zastávame názor, že akcionárska účasť štátu v koncesnej spoločnosti môže byť prospešná (priama informovanosť o činnosti koncesionára, spravodlivý  podiel na ziskoch koncesionára a pod.). Navrhujeme, aby štát požadoval minoritnú účasť v koncesnej spoločnosti, pri preferovaní nepeňažného vkladu. Túto úlohu štátu navrhujeme  delegovať na Národnú diaľničnú spoločnosť a.s. .   

b)  Rozdelenie rizík pri realizácii PPP
    Smernica EÚ/Eurostat z februára 2004 upravuje účtovanie projektov PPP. Definuje tri typy rizík,  ktoré treba analyzovať z hľadiska  nezahrnutia záväzkov projektu PPP do štátneho dlhu.  Ide o riziko súvisiace s výstavbou, riziko prevádzkyschopnosti (dostupnosti diaľnice) a riziko dopytu ( objemu premávky).  V súlade s odporúčaním poradcu budeme uplatňovať  požiadavku, aby koncesionár prevzal riziko výstavby a riziko dostupnosti. Budeme uplatňovať  požiadavku, aby koncesionár prevzal aj časť podielu z  rizika dopytu.  Očakávame, že zohľadnením tohto postupu  bude možné PPP  považovať z pohľadu vlády za transakciu  nezahrnutú do štátneho dlhu. 

c)   Typ zmluvy pre PPP
      Z možných typov zmlúv poradca analyzoval dva typy  : DBFO (naprojektuj, postav, financuj, prevádzkuj) a BOT (postav, vlastni a prevádzkuj). Navrhujeme, aby sa použil typ zmluvy DBFO najmä preto, že zahrnutím projektovania do koncesie budú uchádzači vysoko motivovaní vypracovať konečný projekt s najnižšími možnými nákladmi počas životného cyklu projektu (koncesie).  
      Riziko štátu je vo včasnom získaní územného rozhodnutia, stavebného povolenia a pozemkov. Predpokladáme, že na stavebné úseky Lietavská Lúčka – Višňové a Dubná Skala  - Turany požadované rozhodnutia nadobudnú platnosť v roku 2005 a  na majetkovoprávne vyrovnanie pozemkov zostane cca 10 mesiacov.   Podľa skúseností z posledného obdobia  včasné majetkovoprávne vyrovnanie pozemkov  sa stáva rozhodujúcim faktorom v príprave investičnej výstavby. Riziko pri plnení tohto záväzku štátu reálne existuje.

d)  Požiadavky na legislatívne zmeny
         Požiadavky na legislatívne zmeny obsiahnuté v prílohovej časti B – príloha č.3  navrhujeme riešiť nasledovne:
-	ustanovenie  o tom, že koncesnú zmluvu obstará a uzavrie MDPT SR v mene štátu bude obsiahnuté v návrhu zákona o elektronickom vyberaní mýta za používanie vymedzených úsekov pozemných komunikácií podľa prejazdenej  vzdialenosti a o zmene a doplnení zákona č. 135/1961 o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov,
-	návrh nového zákona o verejnom obstarávaní (t.č. v medzirezortnom pripomienkovom konaní) obsahuje  v samostatnej hlave pravidlá pri koncesii na práce,  ktoré považujeme za vyčerpávajúce a prípadné iné doplňujúce pravidlá môžu byť predmetom obsahu koncesnej zmluvy,
-	zmeny navrhované poradcom a týkajúce sa súčasnej právnej úpravy prioritného diaľničného majetku považujeme za sporné. Táto problémová oblasť môže byť riešená až pri rokovaniach s potencionálnymi koncesionármi.

e)  Programové činnosti na prípravu PPP
    Hlavné programové činnosti a míľniky (s minimálnymi časovými požiadavkami) sú uvedené v zhrnutí záverečnej správy Mott MacDonald obr. 2.1. Z prehľadu vyplýva, že na prípravu PPP bude od začatia prípravy predbežného oznámenia o verejnom obstarávaní  koncesie na práce po vyhlásenie víťaza a uzatvorenie finančnej transakcie potrebných min. 19 mesiacov.  

f)  Odhad ročných platieb požadovaných koncesionárom
          Model peňažných tokov, v ktorom poradca odhadol,  koľko by potencionálni koncesionári   mohli  požadovať (vo svojich ponukách) za  projekt  PPP po dobu 25 rokov  je v prílohovej časti „A“.  Ročné platby činia 3 466 mil. Sk. 

g)  Odhad výnosov z výberu mýta
          MDPT SR plánuje uviesť elektronický výber mýta na sieti diaľnic a rýchlostných ciest pre vozidlá nad 3,5 t, neskôr aj na vozidlá do 3,5t. Poradca odhadol, že pri počiatočných sadzbách mýta 0,40 Sk / km pre vozidlá do 3,5 t a 0,80 Sk/km pre vozidlá nad 3,5 t (sadzby majú vzrásť na viac ako dvojnásobok do roku 2036) príjmy dosiahnu 1860 mil. Sk v roku 2010 a 15 580 mil. Sk v roku 2036. Poradca neodporučil zvýšenie sadzieb mýta z dôvodov  ich akceptovateľnosti užívateľmi.   
          Pri alternatívnych sadzbách mýta (odporúčaných MDPT SR, ako tzv. nižšia hranica mýta) napr. 0,85 Sk/km pre vozidlá do 3,5 t a 2,70 Sk/km pre vozidlá nad 3,5t odhad príjmov činí 4 159 mil. Sk v roku 2010 a 11 110 mil. Sk v roku 2030. 
          Podľa rozhodnutia MDPT SR a MF SR sa príjmy z mýta majú prednostne použiť v prospech splácania úverov NDS a.s.. Podľa výpočtov mýta sa ukazuje, že pri alternatívnych vyšších sadzbách mýta bude možné pevné ročné sadzby koncesionárovi  uhrádzať od roku 2012 čiastočne z mýta a štátneho rozpočtu a cca od roku 2014 len z mýta. 
 h)  Posúdenie ekonomickej efektívnosti pilotného projektu PPP
          Ekonomická efektívnosť bola posúdená metódou čistej súčasnej hodnoty.  Čistá súčasná hodnota („NPV“ – Net Present Value) je rozdiel medzi súčasnou hodnotou nákladov a súčasnou hodnotou prínosov a predstavuje čistý dodatočný prínos pre ekonomiku vytvorený projektom. Ekonomická vnútorná miera návratnosti („EIRR“ – Economic Internal Rate of Return) predstavuje percentuálnu návratnosť z kapitálovej investície projektu, ktorá je výsledkom prínosov a predstavuje zrozumiteľný ukazovateľ výnosnosti/rentability projektu. Aby bol projekt životaschopný, EIRR musí byť vyššia ako diskontná sadzba. 
         Predbežné výsledky ukazujú, že projekt bude mať EIRR vo výške 9,0 % a NPV vo výške 10 211 mil. Sk. Tieto ukazovatele potvrdzujú, že projekt je ekonomicky realizovateľný.
Tabuľka: Prehľad analýzy projektových nákladov a prínosov

Projekt

PVC
(v mil. Sk)

PVB 
(v mil. Sk)

NPV 
(v mil. Sk)

EIRR

D1 (N2, N3 a N4) | 14 068 | 24 279 | 10 211 | 9,0 %
*PVC – súčasná hodnota nákladov, PVB – súčasná hodnota prínosov, NPV – čistá súčasná hodnota, EIRR – ekonomická vnútorná miera návratnosti.
      ** Súčasné hodnoty sú v cenovej hladine na rok 2008 a diskontované sadzbou 5 % na rok 2008 za obdobie 20 rokov.
      *** Súčet celkových súm sa nemusí zhodovať z dôvodu zaokrúhľovania.

i) Príprava predbežného oznámenia o pilotnom projekte
     V príprave predbežného oznámenia, ako programovej činnosti v trvaní cca 2 mesiace,  bude potrebné aktualizovať existujúce porovnávacie a iné štúdie pre metódy  razenia  tunela Višňové. Tieto činnosti majú byť smerované na definovanie časového harmonogramu požadovaného obstarávateľom. 

Záver
     Štúdia realizovateľnosti PPP preukázala, že vybrané úseky diaľnic sú realizovateľné v systéme PPP, pri splnení popísaných opatrení najmä v legislatívnej oblasti. Modelové prepočty ekonomickej efektívnosti naznačujú, že realizácia pilotného projektu v systéme PPP a následné zabezpečenie prevádzky po dobu 25 rokov je z finančného hľadiska výhodnejšia, ako realizácia projektu verejným obstarávaním. Ročné platby koncesionárovi  bude nevyhnuté v počiatočných rokoch platiť zo štátneho rozpočtu, neskôr z mýta. 
     Na základe analýzy pôvodne uvažovaného a nového finančného rámca programu výstavby diaľnic a podnetu Ministerstva financií SR, navrhujeme realizovať pilotný projekt PPP na diaľnici D1 v úseku  Lietavská Lúčka – Turany, s termínom začatia v roku 2007. O forme financovania naväzujúcich úseky diaľnice  Hričovské Podhradie – Lietavská Lúčka a Turany – Ivachnová bude rozhodnuté po upresnení rozpočtu fondov EÚ v novom programovacom období.
      Problematika nezahrnutia projektu PPP do štátneho dlhu nemohla byť - na danej úrovni odhadovaných výpočtov a modelu rozdelenia rizík realizácie PPP medzi štátom a koncesionárom -  jednoznačne uzavretá. Po predložení konkrétnych ponúk potencionálnych koncesionárov, bude treba maticu rizík prehodnotiť a spresniť výpočty efektívnosti  realizácie PPP.